Il DDL per il contrasto all’antisemitismo è incostituzionale?
PRO O CONTRO?
Il 4 marzo 2026 il Senato della Repubblica ha approvato in prima lettura il disegno di legge S.1004 (e connessi) sul contrasto all’antisemitismo e sull’adozione di una definizione operativa del fenomeno. La votazione ha registrato 105 voti favorevoli, 24 contrari e 21 astenuti. Dopo il via libera di Palazzo Madama, il provvedimento passa ora alla Camera dei deputati per la seconda lettura.
Uno degli aspetti più rilevanti dell’iter parlamentare è la natura composita del testo. Il disegno di legge S.1004, infatti, ha incorporato diversi altri progetti legislativi (tra cui S.1575, S.1627, S.1722, S.1757, S.1762 e S.1765). Il testo finale è stato quindi approvato con un titolo modificato e con cambiamenti rispetto alla proposta originaria. Secondo diverse analisi giornalistiche e politiche, questo processo di accorpamento riflette un compromesso tra varie iniziative parlamentari, ma rende anche meno immediato capire quale sia esattamente l’oggetto normativo della legge.
IL DIBATTITO IN 2 MINUTI:
Il ddl non introduce nuovi reati: definizione, strategia triennale e coordinamento per prevenire e monitorare.
Critici temono che esempi/indicatori possano scoraggiare critica politica e ricerca, pur senza nuove pene.
IHRA è usata come linguaggio comune per classificare episodi e formare operatori, in linea con prassi UE.
L’uso della definizione in contesti formativi può incidere su autonomia accademica e pluralismo.
Dati CDEC e survey UE indicano livelli alti: la legge sarebbe un rafforzamento istituzionale e preventivo.
Alcuni chiedono un impianto più universale; una legge “settoriale” rischia di essere letta come trattamento speciale.
Il DDL antisemitismo è una Legge-quadro per il coordinamento, non introduce nuovi reati
Il principale argomento a favore della compatibilità costituzionale del ddl S.1004 riguarda la natura stessa del provvedimento. Secondo questa interpretazione, il testo non introduce nuovi reati né nuove sanzioni penali, ma si configura piuttosto come una legge-quadro. L’obiettivo sarebbe quindi quello di creare strumenti di riconoscimento, prevenzione e coordinamento nella lotta all’antisemitismo. In questa prospettiva, il legislatore non starebbe ampliando l’area di ciò che è penalmente punibile attraverso definizioni troppo ampie o vaghe. Piuttosto, il disegno di legge mira a organizzare politiche pubbliche in questo ambito, ad esempio attraverso una strategia nazionale triennale, un sistema di coordinamento istituzionale e iniziative specifiche in alcuni settori. L’intervento viene così presentato come una risposta istituzionale a un fenomeno considerato rilevante sia per la tutela delle minoranze sia per la sicurezza e la coesione sociale.
A sostegno della compatibilità costituzionale sono anche le modifiche introdotte durante l’iter parlamentare. Secondo le ricostruzioni parlamentari e giornalistiche, il testo è stato rivisto proprio per ridurre possibili ambiguità sul piano dei diritti fondamentali. In particolare, è stato eliminato un articolo che alcuni avevano interpretato come un possibile riferimento al divieto di manifestazioni pubbliche. Questa modifica è stata letta come un tentativo di evitare il rischio che la legge potesse limitare la libertà di riunione o la protesta politica.
Nel dibattito parlamentare è stato inoltre chiarito che gli “indicatori” collegati alla definizione di antisemitismo non costituiscono norme di legge in senso stretto, ma strumenti interpretativi. Allo stesso tempo, il testo richiama esplicitamente il rispetto delle libertà costituzionali, come la libertà di espressione, di critica politica e di riunione o associazione. Secondo questa impostazione, la legge non sarebbe pensata per limitare tali diritti, ma per collocare l’azione di contrasto all’antisemitismo all’interno del quadro costituzionale, in particolare nel rispetto degli articoli 21 e 17 della Costituzione, che tutelano la libertà di espressione e la libertà di riunione.
L’argomento favorevole tende a spostare l’attenzione dal rischio di censura alla dimensione delle politiche pubbliche. In questa prospettiva, la strategia nazionale triennale e la figura del coordinatore nazionale servirebbero soprattutto a rendere più coerenti e coordinate iniziative che oggi sono spesso frammentate. Tra queste rientrano, ad esempio, le attività di educazione sulla storia e la cultura ebraica, la prevenzione dell’antisemitismo, il monitoraggio degli episodi e le misure di sicurezza.
L’obiettivo sarebbe quindi quello di evitare interventi occasionali o disorganici, costruendo invece un quadro stabile di azione pubblica. Allo stesso tempo, la gestione dei singoli casi resterebbe affidata alle sedi istituzionali competenti – giudiziarie o amministrative – e alle procedure ordinarie, con le relative garanzie previste dall’ordinamento.
Secondo questa lettura, se una legge definisce chiaramente finalità preventive e allo stesso tempo ribadisce il rispetto delle libertà costituzionali, la valutazione critica dovrebbe concentrarsi soprattutto su come la norma verrà applicata nella pratica e sugli eventuali strumenti di controllo o di ricorso. In altre parole, il nodo principale non sarebbe tanto una possibile incostituzionalità astratta della legge, quanto gli effetti concreti che potrebbero derivare dalla sua applicazione.
Nina Celli, 12 marzo 2026
La definizione IHRA in legge può creare ambiguità e limitare le libertà fondamentali
La critica più articolata alla possibile incostituzionalità del ddl riguarda il passaggio da una definizione nata come strumento “operativo” o interpretativo a un riferimento inserito in una legge. Secondo Amnesty International Italia, collegare politiche pubbliche alla definizione di antisemitismo dell’IHRA – “ivi inclusi i relativi indicatori” – potrebbe produrre una limitazione indiretta della libertà di espressione e generare un cosiddetto “effetto raggelante” sul dibattito pubblico. Con questa espressione si intende il rischio che attivisti, studiosi o cittadini evitino di esprimere determinate opinioni o critiche, ad esempio nel dibattito politico o sul conflitto israelo-palestinese, per timore che tali posizioni possano essere interpretate come antisemitismo. Secondo questa prospettiva, il problema costituzionale non deriverebbe necessariamente dall’introduzione di nuovi reati o sanzioni penali, ma dal fatto che la definizione potrebbe diventare un criterio di riferimento per molte politiche pubbliche.
Il ddl, infatti, prevede che la definizione sia utilizzata in diversi ambiti istituzionali, come formazione, monitoraggio e iniziative di prevenzione. Secondo i critici, questo uso trasversale potrebbe avere ricadute indirette su diritti costituzionali, in particolare sulla libertà di manifestazione del pensiero (articolo 21 della Costituzione) e sulla libertà di insegnamento e di ricerca (articolo 33).
A questi argomenti si aggiungono alcune obiezioni di carattere tecnico-giuridico, legate alla qualità e alla chiarezza della legge. Un parere legale di Marie-Anne Cesoni e Philippe Fermon, relativo a diverse proposte legislative italiane che richiamano la definizione IHRA, analizza la questione alla luce dei criteri previsti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU). In particolare, il parere richiama i requisiti di accessibilità e prevedibilità (“foreseeability”) delle norme. Secondo questa analisi, se gli esempi associati alla definizione IHRA — soprattutto quelli riferiti allo Stato di Israele — vengono considerati parte integrante del riferimento giuridico, potrebbero emergere problemi di determinatezza della norma. In altre parole, la definizione potrebbe risultare poco chiara quando viene utilizzata per orientare politiche pubbliche o per interpretare norme già esistenti.
Anche Amnesty International Italia richiama esplicitamente il principio di legalità, che richiede che le norme siano chiare, precise e prevedibili. Questo principio è garantito sia dall’articolo 25 della Costituzione italiana, sia dall’articolo 7 della CEDU, che vieta l’applicazione di norme penali non sufficientemente determinate. Secondo questa prospettiva critica, il rischio non riguarda solo eventuali sanzioni, ma anche l’incertezza normativa che potrebbe derivare dall’uso legislativo di una definizione considerata troppo ampia o ambigua.
Anche gli standard del Consiglio d’Europa sul contrasto ai discorsi d’odio sottolineano la necessità di trovare un equilibrio tra la lotta all’odio e la tutela delle libertà fondamentali. In particolare, queste linee guida richiedono che gli interventi pubblici siano chiari, proporzionati e ben distinti nei loro strumenti, separando le misure penali, civili, amministrative e preventive. Un’attenzione specifica è rivolta anche alle misure che riguardano lo spazio online, dove esiste il rischio di overblocking (rimozioni eccessive di contenuti) o di limitazioni della libertà di espressione non strettamente necessarie.
Secondo i critici del disegno di legge, se una definizione controversa viene inserita in una legge nazionale, anche accompagnata da clausole di salvaguardia, può comunque produrre effetti pratici significativi. In particolare, le istituzioni chiamate ad applicarla — come scuole, università, enti pubblici o organizzazioni sportive — potrebbero adottare interpretazioni prudenti o restrittive per evitare contestazioni. In questa prospettiva, il rischio non riguarda soltanto il testo della legge, ma soprattutto il modo in cui la norma potrebbe essere applicata nella pratica. Secondo questa lettura critica, proprio questa dinamica potrebbe favorire fenomeni di autocensura e conflitti interpretativi, spostando il problema dalla “lettera” della legge alla sua applicazione concreta.
Nina Celli, 12 marzo 2026
La definizione IHRA è già adottata in Europa: una scelta in linea con gli standard UE
Un secondo argomento a favore del disegno di legge riguarda la coerenza con il quadro europeo e internazionale. Nel 2017 il Parlamento europeo ha invitato gli Stati membri e le istituzioni dell’UE ad adottare e applicare la definizione di antisemitismo dell’International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA). L’obiettivo era fornire uno strumento utile per autorità giudiziarie e forze dell’ordine, così da facilitare l’identificazione e il perseguimento degli atti antisemiti. Nello stesso contesto, il Parlamento europeo ha anche sollecitato gli Stati a nominare coordinatori nazionali per il contrasto all’antisemitismo. Successivamente, nel 2021 la Commissione europea ha adottato la Strategia dell’UE 2021-2030 contro l’antisemitismo e per la promozione della vita ebraica, la prima iniziativa organica dell’Unione su questo tema.
Da questo punto di vista, i sostenitori del ddl S.1004 sostengono che l’Italia non stia introducendo un modello isolato, ma piuttosto allineandosi a una traiettoria europea già consolidata. Il provvedimento servirebbe quindi a colmare un vuoto di sistematizzazione nel quadro nazionale, introducendo elementi già presenti in molte politiche europee: una definizione di riferimento, una strategia nazionale e un coordinamento istituzionale. Uno degli aspetti più discussi riguarda gli esempi della definizione IHRA legati allo Stato di Israele. I favorevoli al disegno di legge affrontano questo punto con due argomenti principali. Il primo è che la definizione IHRA contiene una clausola esplicita, spesso richiamata anche nel dibattito parlamentare, secondo cui le critiche a Israele non sono considerate antisemitismo se sono simili a quelle rivolte a qualsiasi altro Stato. Il secondo riguarda la funzione pratica della definizione. Secondo questa interpretazione, lo scopo non sarebbe quello di regolare o limitare il dibattito politico e geopolitico, ma di fornire allo Stato un linguaggio operativo comune per riconoscere e classificare episodi di antisemitismo e per progettare politiche di prevenzione.
L’adozione di una definizione di lavoro condivisa permetterebbe di rendere il fenomeno più misurabile e comparabile, evitando che venga interpretato in modo diverso da vari attori istituzionali. Scuole, amministrazioni pubbliche, organizzazioni sportive, media e osservatori potrebbero così utilizzare un quadro concettuale comune, facilitando il monitoraggio del fenomeno e il coordinamento delle iniziative di contrasto.
Dal punto di vista costituzionale, l’argomentazione favorevole tende a distinguere tra strumenti di policy e norme che introducono responsabilità giuridiche. Anche se la definizione di antisemitismo diventasse un punto di riferimento all’interno della legge, il fatto che il ddl non introduca nuove sanzioni penali ridurrebbe il rischio di violare il principio di tassatività in materia penale. Secondo questa lettura, la definizione servirebbe soprattutto come strumento di orientamento per le politiche pubbliche, non come base diretta per punire comportamenti. Di conseguenza, il disegno di legge opererebbe principalmente nel campo della prevenzione, del coordinamento istituzionale e delle strategie di contrasto, piuttosto che nella definizione di nuovi reati.
Inoltre, i sostenitori del provvedimento ricordano che l’ordinamento costituzionale italiano e quello europeo prevedono già strumenti per controllare eventuali limitazioni dei diritti fondamentali. In particolare, quando una misura incide su libertà di espressione o di associazione, è possibile valutarne la proporzionalità e la prevedibilità, anche attraverso il controllo dei giudici.
Il ddl sarebbe quindi compatibile con la Costituzione in linea di principio, proprio perché si colloca principalmente sul piano delle politiche pubbliche e del coordinamento istituzionale. Eventuali problemi di compatibilità con i diritti fondamentali emergerebbero solo nella fase applicativa e dovrebbero essere valutati caso per caso, qualora un atto concreto producesse una limitazione sproporzionata di tali diritti.
Nina Celli, 12 marzo 2026
Critica a Israele e antisemitismo: rischio di uso politico e dispute legali
Una seconda tesi contraria si concentra sul nodo politico-giuridico più discusso nel dibattito: il possibile sovrapporsi tra la lotta all’antisemitismo e il dibattito pubblico sul conflitto Israele-Palestina.
Durante la discussione parlamentare e nei resoconti dei media, alcuni senatori contrari hanno sostenuto che una legge non dovrebbe incorporare un elenco di “esempi”, come quelli presenti nella definizione IHRA. Secondo questa posizione, le norme giuridiche dovrebbero restare generali e astratte, mentre l’uso di esempi rischierebbe di creare incertezze interpretative. Ad esempio, ci si potrebbe chiedere perché alcuni paragoni o critiche vengano considerati antisemitismo e altri no. Pur espressa in termini politici, questa critica richiama una questione costituzionale più ampia: quando la legge interviene su temi molto controversi dal punto di vista politico e sociale, può diventare più difficile garantire prevedibilità nell’applicazione delle norme e neutralità nelle decisioni amministrative.
Il problema si collega anche alla libertà di espressione e di protesta, ma soprattutto per ragioni pratiche. Anche senza introdurre divieti espliciti, una definizione adottata per legge può influenzare decisioni di contesto prese da diverse istituzioni: ad esempio autorizzazioni per eventi, regolamenti universitari, linee guida per la moderazione dei contenuti online o programmi di formazione del personale pubblico.
La definizione potrebbe quindi diventare un criterio di valutazione nelle decisioni amministrative, reputazionali o disciplinari. Amnesty International Italia sostiene che, sulla base di alcuni esempi inclusi nella definizione IHRA, alcune posizioni critiche verso lo Stato di Israele o alcune campagne politiche – come quelle legate al boicottaggio, disinvestimento e sanzioni (BDS) – potrebbero essere interpretate come forme di antisemitismo contemporaneo.
Secondo i critici del disegno di legge, questo rischio potrebbe produrre un effetto disincentivante sul dibattito pubblico, scoraggiando iniziative di denuncia o sensibilizzazione. In questa prospettiva, la limitazione della libertà di espressione non deriverebbe necessariamente da sanzioni penali, ma da dinamiche più indirette, come la stigmatizzazione pubblica o l’incertezza su ciò che istituzioni e amministrazioni considereranno accettabile.
In questa prospettiva critica, la clausola spesso richiamata dai sostenitori della definizione – secondo cui la critica a Israele non è antisemitismo se è simile a quella rivolta ad altri Stati – viene considerata insufficiente. Secondo i contrari, infatti, questa formulazione lascia aperta una questione interpretativa: chi stabilisce quando una critica è “simile” a quella rivolta ad altri Paesi e quando invece rientra negli esempi di antisemitismo indicati nella definizione?
Per i critici, questo margine di interpretazione potrebbe creare incertezza nell’applicazione della legge. Di conseguenza, sostengono che il problema dovrebbe essere affrontato con definizioni più precise oppure attraverso un diverso riferimento definitorio, così da ridurre le ambiguità. In caso contrario, secondo questa lettura, esisterebbe il rischio che la legge trasferisca una controversia politica nel campo giuridico e amministrativo. Ciò potrebbe portare a un aumento dei contenziosi e a una maggiore polarizzazione del dibattito, senza necessariamente garantire una tutela più efficace delle persone e delle comunità colpite dall’antisemitismo.
Nina Celli, 12 marzo 2026
L’antisemitismo è in crescita: prevenzione e sicurezza sono d’interesse primario
Una terza linea di argomentazione favorevole pone l’attenzione sul contesto di rischio e sull’interesse pubblico alla prevenzione dell’antisemitismo. Il Rapporto Antisemitismo 2025 dell’Osservatorio antisemitismo della Fondazione CDEC registra 963 episodi nel 2025, a fronte di 1.492 segnalazioni ricevute, e segnala un aumento del fenomeno rispetto agli anni precedenti. Il rapporto evidenzia inoltre il peso crescente della dimensione online e indica come particolarmente rilevante, nel periodo osservato, una componente di episodi collegata al dibattito su Israele.
Anche a livello europeo vengono richiamati dati comparativi. La survey dell’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali (FRA) del 2024, che analizza le esperienze e le percezioni delle comunità ebraiche nell’UE, viene spesso citata come base informativa utile per rafforzare le politiche di contrasto all’antisemitismo, migliorare la protezione delle comunità e promuovere la vita ebraica in Europa. In questo contesto, i sostenitori del disegno di legge presentano la strategia nazionale triennale e la figura del coordinatore nazionale non come strumenti simbolici, ma come elementi necessari per rendere più coordinata e sistematica la risposta dello Stato al fenomeno.
La dimensione digitale è spesso indicata come uno degli ambiti più complessi. La rapida circolazione dei contenuti online e la frammentazione delle competenze tra diversi attori istituzionali rendono infatti più difficile intervenire con strumenti tradizionali. Secondo le ricostruzioni del provvedimento, il ddl prevede linee di azione anche sul contrasto all’antisemitismo online e un dialogo con l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM).
Il testo, tuttavia, non definisce in modo dettagliato tutte le misure operative. I favorevoli interpretano questa scelta come un tentativo di evitare norme troppo rigide o prescrittive, lasciando invece margini di adattamento alle evoluzioni tecnologiche e al quadro regolatorio europeo. Allo stesso tempo, la previsione di strategie periodiche e aggiornamenti regolari viene presentata come un modo per mantenere spazi di controllo democratico e di revisione delle politiche adottate.
Un altro argomento favorevole cerca di spostare la questione dal piano identitario a quello democratico generale. In questa prospettiva, il contrasto all’antisemitismo non viene presentato come la tutela di un gruppo specifico o “privilegiato”, ma come una difesa più ampia della qualità della democrazia e della convivenza civile. Nei comunicati di alcune organizzazioni dell’ebraismo italiano che sostengono il disegno di legge, l’antisemitismo viene descritto come una minaccia strutturale ai principi democratici, non soltanto come un problema che riguarda la comunità ebraica. Il via libera del Senato viene quindi interpretato come un segnale di responsabilità istituzionale che riguarda l’intera società, e non solo la tutela di una minoranza specifica.
Secondo questa lettura, una legge dedicata al contrasto dell’antisemitismo può essere giustificata dalla specifica storia e dalle caratteristiche sociali del fenomeno, che richiedono strumenti mirati di prevenzione e monitoraggio. Allo stesso tempo, i sostenitori sottolineano che questo tipo di intervento rimane compatibile con il principio di eguaglianza, purché sia inserito in un sistema più ampio di politiche contro tutte le forme di discriminazione e di odio.
Nina Celli, 12 marzo 2026
Legge contro l’antisemitismo è una norma settoriale, non tutela tutti
Una terza critica riguarda soprattutto la forma della legge, più che la legittimità del suo obiettivo. Il punto non è tanto se sia giusto contrastare l’antisemitismo, ma se sia opportuno farlo con una legge specifica dedicata a questo fenomeno, invece che attraverso un intervento più ampio contro tutte le forme di discriminazione e odio. Nel dibattito politico, alcuni gruppi hanno sostenuto che una normativa settoriale potrebbe essere interpretata come una forma di “tutela speciale” per un singolo gruppo. Secondo questa posizione, sarebbe preferibile rafforzare un quadro legislativo universalistico, capace di affrontare insieme diverse forme di odio e discriminazione, come antisemitismo, islamofobia, razzismo antinero, discriminazioni contro le persone rom e altre manifestazioni simili.
Questo argomento si collega al principio di eguaglianza previsto dall’articolo 3 della Costituzione. La Costituzione non vieta leggi mirate a specifici fenomeni, ma richiede che esse siano giustificate e proporzionate. In altre parole, una legge dedicata deve dimostrare che il trattamento differenziato è necessario e non produce effetti simbolici di disparità o competizione tra gruppi vittime di discriminazione.
Un’ulteriore critica riguarda l’impostazione del provvedimento. Secondo alcuni osservatori, l’attenzione posta su definizioni e linee guida potrebbe far percepire la legge come più identitaria o simbolica che realmente operativa. Al contrario, diversi dati e raccomandazioni internazionali indicano che il contrasto all’antisemitismo richiede politiche integrate, che includano protezione delle comunità, prevenzione, educazione, contrasto ai crimini d’odio e sistemi affidabili di raccolta dati. Anche gli standard dell’ECRI (Commissione europea contro il razzismo e l’intolleranza) e del Consiglio d’Europa suggeriscono approcci più ampi. Questi modelli combinano politiche pubbliche, prevenzione, protezione delle vittime e interventi delle autorità di law enforcement, e non dipendono esclusivamente dall’adozione di una definizione specifica. Piuttosto, pongono l’accento su sistemi di governance chiari e su competenze istituzionali ben definite.
Da qui nasce una proposta alternativa avanzata da alcuni critici: mantenere l’obiettivo di contrastare l’antisemitismo, ma rivedere l’impianto definitorio della legge. L’idea sarebbe quella di ridurre le possibili controversie interpretative e, allo stesso tempo, rafforzare un quadro più generale di politiche antidiscriminatorie, capace di affrontare in modo coordinato tutte le forme di odio e discriminazione.
Una parte delle critiche non propone di respingere completamente il disegno di legge, ma di introdurre alcuni correttivi. Ad esempio, si suggerisce di mantenere strumenti come la strategia nazionale e il coordinamento istituzionale, ma di evitare che gli esempi della definizione IHRA diventino un riferimento generale per la formazione o per la regolazione di ambiti sensibili come università, attività accademiche o manifestazioni di protesta. Altri propongono di rafforzare le garanzie procedurali, introducendo meccanismi più chiari di tutela. Tra le possibili soluzioni vengono citate linee guida più trasparenti, sistemi di monitoraggio pluralistici e clausole più dettagliate a tutela del diritto di critica e di dissenso. Senza questi correttivi il rischio di incostituzionalità non sarebbe soltanto una posizione politica, ma una possibilità concreta di conflitto tra la normativa e le libertà costituzionali. Questo rischio diventerebbe più evidente se, nella pratica applicativa, la legge finisse per estendere il proprio ambito oltre il contrasto all’antisemitismo, arrivando a influenzare o regolamentare il dibattito politico e geopolitico.
Nina Celli, 12 marzo 2026