La vendita del patrimonio immobiliare pubblico di valore storico e culturale rappresenta una valida soluzione per sanare il debito pubblico

Italia: una ricchezza da 9.000 miliardi di dollari

Nell’articolo dell’11 gennaio 2014 intitolato Privatisation. The $9 trillion sale [un trilione = 1.000 miliardi (NdR)], la rivista “The Economist” lancia un’invettiva contro i governi troppo restii a vendere i propri beni culturali (la cifra riportata nel titolo fa riferimento ai beni finanziari e non finanziari): i debiti pubblici troppo elevati devono essere curati con le privatizzazioni e, di conseguenza, tramite l’instaurazione di una maggiore concorrenzialità sui mercati. Stando all’analisi del periodico americano, gli Stati nazionali dell’area OCSE sarebbero in possesso di una ricchezza complessiva di circa 35 trilioni di dollari che, se venduta, permetterebbe di migliorare enormemente le finanze dei Paesi dissestati dall’accumulazione decennale di deficit pubblici: “I contribuenti potrebbero pensare che i pezzi pregiati dell’argenteria di famiglia siano già stati venduti, ma una gran parte di essi si trova ancora nell’armadio” (TdR). Ma più che le imprese pubbliche (valutate 4 trilioni di dollari), la maggior parte delle ricchezze nazionali è rappresentata dagli assets non finanziari come gli edifici, le terre o le risorse del sottosuolo. Per quanto riguarda l’Italia – che si stima avere una ricchezza di 225 bilioni di dollari di partecipazioni statali alle aziende e 1,6 trilioni di beni non finanziari –, “The Economist” consiglia fortemente di intraprendere la via delle privatizzazioni.
La rivista riporta, inoltre, accuse contro molti governi europei, rei di utilizzare metodi di rendicontazione finanziaria che non tengono conto dell’effettivo valore dei beni nazionali e che pertanto dovrebbero essere sostituiti da modelli di gestione propri del management privato, possibilmente al riparo dall’interferenza deleteria dello Stato. “E questo non è solo un bene in sé, ma è la via che naturalmente conduce alle privatizzazioni. […] le privatizzazioni sono uno strumento utile. Permettono ai governi di tagliare i loro debiti e far aumentare la loro credibilità agli occhi degli investitori, riducono le spese e migliorano l’efficienza del sistema economico promuovendo la competitività e usando i capitali ed i metodi del settore privato nella gestione degli assets privatizzati. […] Enormi ricchezze aspettano di essere liberate” (TdR).

 

Alienazione, cartolarizzazione e debito pubblico

Tra le forme di privatizzazione dei beni culturali, vengono particolarmente sostenute quelle di alienazione e cartolarizzazione, entrambe idonee per la lotta al debito pubblico (secondo i dati pubblicati sul sito web del Dipartimento del Tesoro, nel 2014 il debito risultava pari a 2.134.920 milioni di euro (mentre il PIL era di 1.616.048 milioni di euro).
All’interno del volume Liberare l'Italia. Manuale delle riforme per la XVII legislatura, nel capitolo Debito pubblico e privatizzazioni, gli autori Nicolò Bragazza, laureato in Economia presso l’Università “Bocconi” di Milano, e Giovanni Gabriele Vecchio, ricercatore PhD in Economia e finanza presso Queen Mary (University of London), affermano che: “il 70% del patrimonio immobiliare pubblico è in mano agli enti locali e territoriali e ha un notevole grado di dispersione anche tra di essi. Infatti i Comuni possiedono oltre il 70% di questo patrimonio, mentre le Regioni il 3% e le Province una quota vicina al 10%. A esse si aggiungono le proprietà delle Asl, delle università, degli enti previdenziali oltre all’edilizia residenziale pubblica. […] In termini assoluti lo Stato detiene circa 72 miliardi di euro di immobili, mentre le Regioni e gli enti locali 348 miliardi. Nell’opera di risanamento appare quindi fondamentale sia il ruolo che dovrà giocare lo Stato centrale a livello di mediazione che la volontà delle amministrazioni locali di collaborare con esso. […] L’ingente patrimonio immobiliare dello Stato e degli enti locali, stimato intorno ai 400 miliardi di euro, non può essere messo sul mercato tutto in un colpo, poiché l’effetto immediato sarebbe il crollo del mercato immobiliare e l’inefficacia del programma di vendita. La situazione economica attuale di pesante recessione, il settore immobiliare in forte contrazione e un sistema bancario in carenza di liquidità rendono poi ancora più complicate le modalità di ‘rilascio’. Senza contare il fatto che una buona parte degli immobili sono ora occupati dalle attività delle pubbliche amministrazioni e/o hanno bisogno di ingenti interventi di ristrutturazione e riqualificazione prima di poter essere messi sul mercato. Il patrimonio immobiliare in mano agli enti locali è valutato in 348 miliardi di euro, di cui circa 30 miliardi sono potenzialmente liberi. Questa quota di patrimonio immobiliare, previa eventuale riorganizzazione, potrebbe essere rapidamente venduta e varrebbe oltre 1 punto di PIL. Sommando tutte le amministrazioni pubbliche, la stima del valore degli immobili potenzialmente liberi è di circa 42 miliardi di euro, oltre 2,5 punti di PIL, i quali potrebbero essere dismettibili in tempi piuttosto rapidi. […] è necessario strutturare il processo di vendita in modo da massimizzare l’introito per lo Stato e per gli enti locali, incentivando la partecipazione del più ampio pubblico possibile, senza ostacolare le offerte straniere. Inoltre la vendita deve avvenire secondo procedure trasparenti con il fine di limitare l’arbitrio della Pubblica amministrazione nella scelta dei compratori. Un ulteriore criterio generale nella vendita degli immobili ha come oggetto il piano regolatore. Esso costituisce uno strumento molto potente che, in un contesto di vendita del patrimonio immobiliare, può essere utilizzato per selezionare il compratore ex ante o può scoraggiarlo a investire nel caso vi siano aspettative per una modifica sfavorevole successiva alla vendita. Anche qui il criterio che le amministrazioni locali devono seguire è quello della chiarezza e della trasparenza, impegnandosi a non fissare, in generale, criteri stringenti sull’utilizzo degli immobili e a non procedere a cambiamenti del piano regolatore dopo la vendita. […] Per incentivare un allargamento della base di offerenti è possibile studiare un sistema di incentivi, tra i quali occorre annoverare anche la dilazione dei pagamenti. La trattativa privata è invece un meccanismo che presenta un grado maggiore di opacità rispetto agli altri ed è perciò, in generale, da evitare” (pp. 26-30).

Ancora l’Istituto Bruno Leoni, nel documento Uscire dalla crisi. Un’agenda di privatizzazioni, (23 agosto 2011), sottolinea la convinzione che “una radicale politica di privatizzazioni possa offrire al Paese un doppio dividendo. Da un lato, gli introiti delle privatizzazioni potrebbero, e dovrebbero, essere impiegati per abbattere il debito, rifuggendo alla tentazione di impiegarli per alimentare la spesa corrente. Va detto, peraltro, che agli attuali tassi di interesse l’abbattimento del debito è uno degli strumenti più forti di contenimento della spesa. Dall’altro lato, le privatizzazioni – se effettuate nell’ambito di un coerente progetto di apertura del mercato, e non si riducono al mero trasferimento di monopoli pubblici in mani private – sono anche un importante strumento per innescare dinamiche competitive più virtuose. È pertanto necessario che, come più volte auspicato dal nostro Istituto […], le dismissioni siano accompagnate da liberalizzazioni volte a consentire la nascita di un mercato competitivo. In questo modo, le privatizzazioni possono contribuire alla crescita economica, oltre che fornire una risposta ai timori di breve termine sulla solvibilità finanziaria dell’Italia, sia attraverso l’effetto pro-crescita della riduzione del debito, sia attraverso l’effetto pro-crescita di un rinnovato impulso alle liberalizzazioni”.

Per quanto riguarda le ragioni della privatizzazione: “Stato ed enti locali possiedono importanti asset mobiliari e immobiliari. […] gran parte delle proprietà pubbliche può essere alienata senza che l’erogazione dei servizi pubblici o lo svolgimento delle funzioni pubbliche ne risentano. Occorre piuttosto distinguere tra asset che possono essere ceduti immediatamente (o nel breve termine), e asset che richiedono un lavoro più impegnativo. In generale, il processo di privatizzazione degli immobili tende ad avere tempi più lunghi di quanto accade per le proprietà mobiliari. […] Oltre a una molteplicità di imprese, Stato ed enti locali posseggono pure un ingente patrimonio immobiliare. La valutazione del suo valore aggregato è estremamente volatile, perché dipende – tra l’altro – dalle assunzioni che vengono fatte sugli effetti che il rilascio più o meno contestuale di una tale massa di immobili avrebbe sul mercato, il reale stato di conservazione degli edifici, gli strumenti adottati per l’alienazione, eccetera” (ibidem, pp. 2-6).

 

Aspetti normativi

Per quanto riguarda il regime giuridico dell’alienabilità dei beni culturali, uno dei punti oggetto dei maggiori contrasti, modifiche, innovazioni e correzioni di rotta tra gli istituti di tutela dei beni culturali dal 1939 ad oggi, nell’articolo L’alienazione e l'utilizzazione dei beni culturali pubblici: gli artt. 53-64, pubblicato sulla rivista di arti e diritto on line “Aedon” (n. 3, 2008), Angela Serra, docente di Diritto dei beni e delle attività culturali presso l'Università degli Studi di Bologna, afferma: “Il riassetto normativo operato nel 2008 ci restituisce finalmente alcuni strumenti capaci di condizionare la stabilità del passaggio di proprietà in mano ai ‘privati’ all'effettivo impegno degli stessi a garantire al bene demaniale venduto la permanenza delle caratteristiche demaniali – conservazione e destinazione alla fruizione pubblica –. Anche nel caso dell’alienazione di beni culturali di enti privati senza scopo di lucro – di notevole importanza, considerando che tra essi figurano gli enti ecclesiastici e le fondazioni ex-bancarie – la nuova formulazione della norma richiede che la conservazione e la pubblica fruizione dei beni non venga danneggiata dalla vendita. La strada percorsa dalla disciplina sull’alienabilità dei beni culturali pubblici e di enti privati no profit sembra, così, rivolgersi a circondarne l’esperibilità di crescenti garanzie in ordine al necessario orientamento del bene alla funzione culturale che gli è connaturata. La ‘trasposizione del contenuto della demanialità’ [In nota: Sergio Foà, La gestione dei beni culturali, Torino, 2001, p. 98. (NdR)] (conservazione, destinazione d’uso compatibile con il carattere storico-artistico del bene e orientamento concreto alla fruizione) che tali norme sembrano poter assicurare e la distinzione tra i ruoli di regolazione e controllo – in mano all’amministrazione – e del soggetto – privato o comunque ‘terzo’ – che investe le proprie risorse nel dare effettività alla vocazione del bene, dunque, inducono a ritenere la cessione della proprietà o dell'utilizzo dei beni culturali pubblici disciplinata dalla normativa considerata possibili strumenti di valorizzazione, forse disincentivanti per i potenziali acquirenti o richiedenti, ma, se mai praticate, capaci di rendere ininfluente la titolarità dei beni culturali”.

 

L’esperienza dell’Agenzia del Demanio

Aldo Patruno, Dirigente dell’Agenzia del Demanio, nell’articolo Verso il federalismo demaniale: valorizzare i patrimoni immobiliari pubblici, pubblicato sul sito dell'Associazione per l'Economia della cultura (consultato il 12 agosto 2015), fa riferimento all’esperienza maturata dall’Agenzia del Demanio ed è favorevole alla privatizzazione, ovvero ad un approccio manageriale nella valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, soprattutto nell’ottica del federalismo demaniale (che prevede il trasferimento di parte del patrimonio immobiliare pubblico dalla proprietà statale a quella locale). Afferma Patruno: “Va rilevato innanzitutto il profondo mutamento culturale nell’approccio ai patrimoni immobiliari pubblici, vissuti non più passivamente come costo, ma come potenziale ‘generatore di valore’ economico-produttivo, culturale, sociale, ambientale. È esattamente questa la sfida: operare per finalità pubbliche – il soddisfacimento delle esigenze di volta in volta individuate dallo Stato, in relazione alle peculiarità e ai vincoli del patrimonio immobiliare gestito – adottando un approccio di tipo manageriale, ispirato a criteri di efficacia, efficienza e risultato che prende in considerazione, nei progetti di valorizzazione, variabili quali la potenzialità economica e finanziaria degli immobili, l'impatto sui mercati di riferimento, l’ottimizzazione dei processi gestionali, la capacità di innovazione, la valutazione del rapporto costi-benefici. Sulla base di tale rinnovato approccio, competente e altamente professionalizzato, è possibile affrontare i processi di valorizzazione immobiliare in termini non 'ideologici', individuando per ciascun bene, in ciascun contesto, la più adeguata strategia di intervento”.

Secondo Patruno, negli anni si è assistito ad un riequilibrio di ruoli tra Stato ed enti territoriali. Il tradizionale rapporto di sovra-ordinazione dell’Ente statale, che spesso si traduceva in un generalizzato disinteresse ed abbandono degli immobili di proprietà statale, è venuto meno e ha lasciato il posto ad una concertazione tra Stato ed enti territoriali in tutti i processi pubblici di valorizzazione immobiliare, con l'Agenzia del Demanio che si è fatta tramite tra gli enti territoriali e, da un lato, le altre Amministrazioni statali competenti a rilasciare pareri, permessi,nulla osta, autorizzazioni (a partire dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali con riguardo al demanio storico-artistico) e, dall'altro, il mercato degli investitori privati, indispensabile per apportare know-how e far fronte, nel contempo, alla cronica insufficienza dei bilanci pubblici (locali e statali). Prosegue Patruno: “Ne è derivata una esperienza originalissima di partenariato pubblico-pubblico-privato che può a buon diritto essere iscritta tra le buone pratiche internazionali di Public Private Partnership (PPP). L'obiettivo è quello di riuscire a costruire di volta in volta, in relazione alle specificità di ciascun progetto di valorizzazione, una governance locale, fondata su un sistema di regole certe, condivise e ‘contrattualizzate’, in cui settore pubblico e settore privato conferiscono il meglio delle proprie prerogative: dal lato pubblico, la scelta tra bisogni sociali alternativi, la tutela e la valorizzazione del patrimonio pubblico, l'individuazione di idonei standard qualitativi e, dal lato privato, la selezione delle migliori opportunità di business, la capacità di fronteggiare al meglio i rischi di mercato, la sperimentazione di soluzioni innovative nella progettazione, costruzione o gestione degli immobili. […] Si è partiti, così, nel 2001, con la stagione dei Protocolli d’intesa tra il Ministero dell’Economia e delle Finanze e i grandi Comuni (Roma, Milano, Torino), incentrati sul meccanismo di mutue convenienze, introdotto dall’art. 3, comma 15, del D.L. n. 351/2001, che prevede il riconoscimento agli enti territoriali che consentono la valorizzazione urbanistica di immobili di proprietà dello Stato, di una quota compresa tra il 5% e il 15% del ricavato attribuibile alla rivendita degli immobili valorizzati. Tale meccanismo è stato successivamente implementato nell’ambito di processi gestionali ed operativi più complessi, quali i Programmi Unitari di Valorizzazione (PUV), che rappresentano la frontiera più avanzata in materia di valorizzazione dei patrimoni immobiliari pubblici. Con i PUV, infatti, si è dato avvio alla stagione della ‘co-pianificazione’ tra Stato ed enti territoriali che consente, attraverso l’attivazione di importanti sinergie con il contesto locale e la trattazione unitaria di una pluralità di immobili, la costruzione di scenari di sviluppo e trasformazione – a scala urbana e territoriale – condivisi e concretamente attuabili, anche sotto i profili della fattibilità economico-finanziaria e giuridico-amministrativa. […] il PUV […] ha consentito un efficientamento ed una ottimizzazione delle procedure attuative che, nelle esperienze concretamente realizzate (con il Comune di Bologna, piuttosto che con la Regione Liguria), hanno portato fino ad un dimezzamento dei tempi medi di conclusione dei processi di valorizzazione, con conseguente possibilità di generare – nel medio periodo – un aumento di valore dei beni rifunzionalizzati stimabile mediamente in oltre il 100% del valore iniziale”.

 

Concessione a tempo determinato

Un’altra strada, rispetto all’alienazione, è quella della concessione del bene immobile per un periodo di tempo determinato pari a cinquant’anni. A tal proposito, Chiara Tonelli, docente di Tecnologia dell’Architettura presso il Dipartimento di Architettura dell'Università degli Studi di Roma Tre, nell’articolo La valorizzazione degli immobili pubblici di interesse storico-artistico (“TECHNE – Journal of Technology for Architecture and Environment”, 3/ 2012, pp. 186-195), afferma: “Ai sensi dell’art. 27 L. 214/2011 Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici si delinea una nuova stagione per le valorizzazioni immobiliari che avverranno secondo programmi unitari di valorizzazione territoriale per il riutilizzo funzionale e la rigenerazione degli immobili di proprietà di Regioni, Province, Comuni e di ogni soggetto pubblico, anche statale, proprietario, detentore o gestore di immobili. Si conferma così un modello di gestione del patrimonio immobiliare pubblico volto alla resa economica dei beni non soltanto per mezzo della pura alienazione. Se questo costituisce una scelta che l’ente proprietario effettua per immobili ordinari, diviene un obbligo per gli immobili di valore storico artistico tutelati ai sensi del Codice dei Beni Culturali. Questi immobili, se non più strumentali ai fini dell’esercizio delle funzioni istituzionali pubbliche, possono essere affidati mediante concessione a soggetti privati, che assumono il compito di gestori e riconoscono una quota dei proventi al soggetto pubblico, senza che la loro attività comporti la modifica del regime proprietario del bene. Ormai gli investitori immobiliari che gestiscono attività produttive, anche in Italia, mutuando da realtà consolidate nei paesi anglosassoni (common law), risultano più propensi a pagare un canone di locazione per la durata del ciclo del business piuttosto che ad assumere le spese di acquisto del bene da mettere a reddito, che spesso incidono pesantemente sulla fase di start up dell’attività imprenditoriale. La procedura di concessione dei beni del demanio storico-artistico è stata messa a punto per garantire una valorizzazione che preveda attività remunerative per l’investimento del gestore, ma offra al contempo un beneficio alla collettività in termini di riutilizzo del bene e di nuovo indotto socio-economico. Per determinare la sussistenza del valore storico-artistico degli immobili di oltre cinquant’anni di età, una delle principali criticità per pianificare i processi di riqualificazione dei beni di proprietà pubblica, è stata introdotta la verifica dell’interesse culturale, regolamentata nell’art. 12 del Codice dei Beni Culturali. La verifica, attraverso l’invio di schede descrittive dei beni immobili a competenti organi del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, consente di ricevere un parere definitivo sulla sussistenza o meno dell’interesse culturale. L’esito negativo determina l’alienabilità del bene, privatizzando completamente il processo di valorizzazione. In caso invece di esito positivo, il bene rimane sottoposto, per i successivi interventi, alle regole del Codice ed è quindi possibile procedere alla valorizzazione attraverso la concessione di valorizzazione. Quest’ultima si differenzia dalle tipologie ordinarie di concessione o di locazione sia per le finalità perseguite che, modificando la destinazione d’uso degli immobili di proprietà pubblica, consentono lo svolgimento di attività economiche al servizio dei cittadini, sia per la maggiore durata, che è stata portata a un massimo di cinquant’anni. La procedura deve essere affidata con procedure ad evidenza pubblica per garantire i principi di concorrenza, trasparenza e parità di condizioni, e consentire di selezionare concessionari qualificati, con requisiti tecnici ed economici all’altezza della complessità delle iniziative di valorizzazione. Al fine di individuare la suscettibilità di valorizzazione di un bene e verificarne la sostenibilità economica risultano propedeutiche le seguenti due attività: – l’analisi del contesto, che rileva la strumentazione urbanistica vigente, la presenza di vincoli normativi che incidano sulla trasformabilità territoriale, lo stato di fatto in termini fisici e di destinazioni d’uso dell’area di riferimento; – l’analisi socio-economica, che riguarda gli aspetti demografici, sociali, ambientali, economici, produttivi e infrastrutturali riferiti all’intorno territoriale dell’immobile in questione”. Un’esemplificazione è rappresentata dal procedimento di recupero e valorizzazione della Dogana Vecchia (immobile situato a Molfetta, storica città portuale) condotto dall’Agenzia del demanio: “La Dogana Vecchia, uno dei principali riferimenti nel paesaggio urbano, simbolo della storia e dell’immagine della città, fa parte di un antico isolato e si sviluppa su una superficie di circa 3.500 m². La facciata sul porto è semplice, mentre verso il borgo antico insiste un portale settecentesco, per la cui importanza, armonia di linee e semplicità l’intero edificio è vincolato. La sua localizzazione strategica e il suo valore monumentale, nonché la compatibilità tra PRG e nuove possibili destinazioni d’uso a carattere turistico-ricettivo o ricreativo-culturale conferivano all’edificio un ruolo chiave per il processo di riqualificazione del porto e del centro storico della città. Un protocollo d’intesa tra il Comune di Molfetta e l’Agenzia del Demanio ha dato avvioalle attività di riconversione del bene, secondo i seguenti obiettivi:

-recuperare il bene a funzioni adeguate al suo prestigio storico-architettonico, reinserendolo attivamente nel contesto socio-economico della città;

-aumentarne il valore socio-economico, compatibilmente con i vincoli a cui è sottoposto, innescando processi di riqualificazione urbana; -garantirne un’efficiente gestione, che assicuri la proficua conservazione del patrimonio dello Stato;

-favorire l’afflusso di investimenti e know-how privati.

È stata quindi avviata un’istruttoria tecnica mirata all’individuazione della destinazione d’uso da attribuire all’immobile, con particolare riferimento alle funzioni ricettiva, culturale e ricreativa. Sulla base delle risultanze delle valutazioni dei possibili scenari di riconversione si è proceduto alla verifica della fattibilità finanziaria della rifunzionalizzazione alberghiera, identificata come la più idonea ad attrarre capitali privati e a favorire la rivitalizzazione dell’area. […] La Soprintendenza ha espresso il nulla osta alla nuova destinazione d’uso, dettando le linee d’indirizzo per la progettazione delle nuove soluzioni distributive, dei collegamenti verticali e orizzontali, delle componenti impiantistiche e delle finiture. L’Agenzia ha quindi promosso una licitazione privata per l’affidamento in concessione dell’immobile, a seguito della quale sono state svolte sei fasi: prequalificazione; ricezione e valutazione delle manifestazioni di interesse; lettere d’invito a partecipare alla gara; ricezione e valutazione delle offerte; aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa; stipula della concessione. Sono stati ammessi a partecipare soggetti singoli o imprese, purché in possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi previsti dal bando. In particolare i concorrenti in fase di prequalificazione dovevano dichiarare che si sarebbero avvalsi di un gruppo dotato di capacità progettuali interdisciplinari in architettura, urbanistica e ambiente, con comprovata esperienza in interventi di recupero e restauro realizzati su immobili di pregio comparabili, per rilievo storico, architettonico o di destinazione d’uso, all’immobile della Dogana Vecchia. […] La base d’asta era stata fissata in un canone di concessione annuo pari a € 40.500, ridotto del 10% nei primi quattro anni per la minore remuneratività iniziale dell’operazione, per una durata fissata in cinquant’anni decorrenti dalla data della sottoscrizione dell’atto di concessione. La commissione giudicatrice poteva assegnare alle offerte fino ad un massimo di 100 punti, così ripartiti: – per gli elementi qualitativi fino a 70 punti: 15 punti per l’assetto organizzativo, 35 punti per le soluzioni progettuali, 20 punti per le soluzioni gestionali; – per gli elementi quantitativi, ovvero economico-finanziari, fino a 30 punti” (ibidem, pp. 191-194).
Tonelli conclude: “Un progetto di valorizzazione può indurre trasformazioni positive di intere parti di città, affidando all’ente pubblico un ruolo decisivo nella fase di programmazione, in cui viene individuata la nuova destinazione d’uso e definito il sistema dei vincoli da rispettare e delle risorse da mettere in campo. Tale approccio richiama il principio di tutela attiva, secondo il quale l’immobile costituisce una risorsa della quale non è solo necessario salvaguardare le valenze culturali intrinseche, ma anche potenziare le interazioni con il contesto insediativo, attivando processi di riqualificazione socio-economica a scala più vasta, attraverso usi compatibili con le più generali finalità di sviluppo. Lo Stato si è così dotato di uno strumento per la messa a reddito dei propri beni, in particolare nei centri storici, ricchi di edifici sottoposti a tutela ma non più utilizzabili nelle loro funzioni originali e raramente manutenibili per la scarsità di risorse economiche degli enti pubblici, anche al fine di supportare politiche di sviluppo locale, soddisfacendo in tal modo a esigenze pubbliche di natura sociale” (ibidem, p. 194).

 

Settis: distinguere tra Demanio Generale e Culturale

Nell’intervista intitolata 15 anni di privatizzazione del patrimonio culturale italiano, a cura del sociologo e scienziato politico Roland Benedikter e pubblicata in italiano sul sito web “Limen” nel maggio del 2011 (originale inglese: 15 Years of Privatization of Italian Cultural Heritage, working paper pubblicato dalla Stanford University nel 2011 e disponibile sul sito “Freeman Spogli Institute for International Studies”), l’archeologo e storico dell’arte Salvatore Settis si dice preoccupato dall’ampio consenso pubblico riscontrato a favore del processo di privatizzazione in Italia. In particolare, la preoccupazione deriva dal fatto che nessun Governo abbia mai reso chiara la fondamentale distinzione tra Demanio Generale e Culturale: “Ciò che mi preoccupa è che all'interno di questo ragionamento, la distinzione tra Demanio Generale e Culturale in senso stretto non è mai stata resa chiara da nessun governo. Nemmeno da parte del governo di centro-sinistra dal 1998 fino al 2001 i primi ministri Massimo D'Alema e Giuliano Amato, quando il ministro dei beni culturali è stata Giovanna Melandri, che era probabilmente uno dei ministri più impegnati a proteggere il patrimonio culturale nazionale, e per mantenere un ‘bene pubblico’ nel senso stretto del termine. Ha fatto un tentativo di distinguere i due livelli, ma in modo che, a causa del livello molto elevato di complessità del tema, alla fine risultava essere tutt'altro che chiara. […] è vero che l’Italia ha bisogno di più entrate per lo Stato al fine di ridurre il debito pubblico, ma penso che dovremmo concentrarci molto di più su una buona politica fiscale nel fare pagare a tutti le tasse, oltre a vendere il bene pubblico. […] sono a favore della vendita di parti della proprietà pubblica ogni volta che non ha alcun valore storico o culturale. Tale è il caso di un[a] grande quantità di beni immobili [che] sono attualmente in mano pubblica. D’altra parte penso che in relazione a ciò che è la cultura civica e giuridica di Italia, sarebbe contro tutta la tradizione da pre-unità d’Italia ad oggi per abolire la proprietà pubblica dei terreni culturalmente significativi e immobiliare. La tradizione della proprietà pubblica deve essere conservata, con più denaro pubblico investito nella sua conservazione. […] in generale, credo che gli edifici pubblici potrebbero venire messi in utilizzo. […] Ma per fare qualche progresso qui, abbiamo bisogno di una chiara distinzione tra ciò che è Demanio Culturale e ciò che è di proprietà pubblica senza alcun valore culturale, vale a dire Demanio Generale. […] lo stato delle cose è che per attuare una tale distinzione di base non sarà semplice, data la grande quantità di beni pubblici e la sua proprietà sparsi su diversi livelli amministrativi. […] il Ministero per i Beni Culturali non ha mai completato un censimento di tutti gli edifici in mano pubblica di valore culturale. Mentre un tale elenco è stato completato in un modo o nell’altro per il Demanio Generale del Ministero per l’Economia, il fatto che non è stato compilato in accordo con il Ministero dei Beni Culturali diminuisce il suo valore. Abbiamo bisogno di un elenco nazionale di tutti i beni pubblici di valore culturale, e ne abbiamo bisogno il più presto possibile, perché è un peccato che una nazione moderna come l’Italia, uno dei sette Paesi più industrializzati, con il sesto bilancio dello Stato più alto del mondo, non ce l’ha a portata di mano ma con tutte le opzioni elettroniche e informatiche e nuove tecnologie di comunicazione disponibili. […] Credo che il tema del riutilizzo di vecchi edifici a fini di nuovo è una parte molto importante del modello di soluzione complessiva. Mettendoli in vendita, al fine di trasformarli in alberghi di proprietà privata o appartamenti, dovrebbero in ogni caso non essere l’unica soluzione in esame. Ancora una volta, per ragionare le decisioni motivate qui, prima di tutto serve un elenco completo di tutti gli edifici disponibili, e secondo una chiara distinzione tra demanio Culturale e Generale per quanto riguarda ogni singolo edificio”.

 

Pinna: diminuzione del servizio, aumento dei costi

Scettico sulla vendita dei beni culturali è anche il professor Giovanni Pinna, direttore del Museo Civico di Storia Naturale di Milano, ne La privatizzazione dei musei e del patrimonio (in Roberto Cassanelli, Giovanni Pinna, Lo Stato aculturale. Intorno al Codice dei Beni Culturali, Jaca Book, 2005), secondo cui il risultato della privatizzazione (in tutti i settori) è una diminuzione del servizio prestato, nonché un aumento dei costi. L’Italia dovrebbe piuttosto investire, attraverso il settore pubblico, nella cultura per aumentare la propria autorevolezza culturale nel confronto con le altre nazioni, un motore importante per lo sviluppo degli scambi commerciali: “La privatizzazione presume […] investimenti privati che, a loro volta, presumono la realizzazione di utili. A seguito della privatizzazione il servizio pubblico si trasforma perciò in un’impresa che deve produrre utili, e deve sottomettersi quindi alle leggi del mercato. Tuttavia, i margini di crescita di un servizio pubblico sono ristretti in quanto l’utenza del servizio rimane sostanzialmente stabile – si pensi alla sanità come caso limite –; la produzione o la crescita degli utili non può dunque avvenire per aumento del numero delle prestazioni effettuate, e le sole vie percorribili rimangono la diminuzione degli investimenti (che si risolve in una diminuzione della qualità del servizio prestato) e l’aumento dei costi. Ciò è vero soprattutto nel caso in cui l’impresa privatizzata agisce in regime di monopolio, cosa comune in alcuni settori. Ciò si verifica anche nel campo dei beni culturali, seppure con modalità ed effetti particolari, poiché in questo caso nella trasmissione dal pubblico al privato sono interessati patrimoni comunitari, intendendo per patrimonio comunitario ogni complesso di beni a forte valore simbolico o sociale la cui proprietà appartiene all’insieme di una comunità e non a una sola parte di essa. […] Le ragioni principali addotte per giustificare la privatizzazione dei servizi pubblici sono la ricerca di una maggiore efficienza e di una maggiore economia di gestione che dovrebbero produrre un vantaggio per i cittadini, ma che […] si risolvono nella maggior parte dei casi in un aggravio dei costi di utilizzo e in un peggioramento del servizio. Il vantaggio economico – quando esiste [In una nota dello stesso Pinna: Spesso, una volta effettuata la privatizzazione di un certo servizio, l’ente pubblico è costretto a finanziare la nuova azienda, ormai privata, perché questa garantisca un servizio e costi socialmente accettabili. Nel campo dei beni culturali, lo Stato italiano trarrà dalla privatizzazione solo risibili benefici economici, in quanto mantiene ancora a sé l’onere della tutela, il che implica il lasciare immutate le strutture burocratiche e gli interventi finanziari necessari alla conservazione del patrimonio. (NdR)] – non si riversa quindi sui cittadini, ma rimane circoscritto nell’ambito dell’amministrazione pubblica, che potrà far confluire quanto risparmia con la privatizzazione verso altre attività. Per quanto riguarda i musei, lo Stato italiano ha dimostrato ampiamente negli anni passati la sua incapacità e realizzare strutture funzionali, produttive sul piano culturale, capaci di una gestione oculata delle risorse economiche e di personale, ed ha ritenuto di superare tale incapacità affidandosi all’organizzazione privata – ritenuta più agile e più efficiente – facendo balenare la possibilità di un’ampia redditività di queste strutture. Purtroppo la situazione della redditività della cultura in generale, e dei musei in particolare, non è quella che è stata disegnata dagli economisti, nei numerosi trattati che essi hanno prodotto negli ultimi anni. Il museo è un’azienda che ha talmente tanti settori improduttivi che può – forse – raggiungere la parità di bilancio solo se abdica alle sue funzioni culturali fondamentali, se taglia le attività improduttive –studio scientifico, comunicazione culturale – avvicinandosi sempre più a un qualche cosa che sta fra il centro commerciale e il Luna Park. Mentre la redditività diretta di un museo che conservi tutte le sue funzioni è risibile, e non copre che una minima parte dei costi di gestione, queste istituzioni sono invece importanti catalizzatori per le economie locali. La presenza di un museo richiama in una città flussi di persone che alimenteranno le economie locali utilizzando ristoranti, trasporti, alberghi, ecc. Molti Paesi – fra cui al primo posto la Francia – hanno compreso che esiste un terzo tipo di redditività dei musei e, in generale, del patrimonio culturale […]. Si tratta del vantaggio economico che viene ad un Paese dalla crescita culturale della società e dall’aumento di autorevolezza nel confronto delle altre nazioni. È indubbio infatti che l’autorevolezza culturale di una nazione è un motore importante per lo sviluppo degli scambi commerciali e che la crescita culturale della società è un elemento fondamentale dello sviluppo economico. Sia l’economia indotta, sia la redditività che deriva a una nazione dalla crescita di autorevolezza, non possono spingere gruppi privati a intervenire finanziariamente sui musei, in quanto l’economia indotta non costituisce una fonte di guadagno, ma il beneficio economico si suddivide su imprese diverse dal gestore del museo, mentre la crescita di autorevolezza e della cultura sociale sono troppo lontane dagli interessi immediati di un gruppo privato che cerca nella cultura una rendita immediata. La redditività indotta e la crescita culturale del Paese devono invece interessare lo Stato, che nella sua funzione di organizzatore della politica economica nazionale ha interesse a mantenere il controllo delle istituzioni che contribuiscono, seppure solo parzialmente, alla crescita economica della nazione. Sarebbe logico quindi che lo Stato rifuggisse dalla privatizzazione delle istituzioni culturali”.

 

Settis e i rischi della privatizzazione

Sempre sull’importanza della distinzione tra Demanio Generale e Demanio Culturale (quest’ultimo da considerare inalienabile), torna Salvatore Settis, nell’articolo La spada di Damocle sui Beni culturali, pubblicato su “La Repubblica” l’11 luglio 2003. Settis è polemico sui metodi di alienazione e cartolarizzazione introdotti dall’articolo 7 del D.L. 15 aprile 2002, n .63, ennesimo passo in avanti verso la privatizzazione dei beni culturali. Il decreto legge (decreto “Tremonti”, poi convertito, con alcune modifiche, nella legge 112/2002), infatti, prefigura l’istituzione della Patrimonio dello Stato S.p.A. società che ha come obiettivi la  “valorizzazione, la gestione e l’alienazione del patrimonio dello Stato” (Patrimonio dello Stato S.p.A., satuto sociale, novembre 2002, art. 4, comma 1, disponibile on line sul sito “Aedon”) e, più nel dettaglio, la cessione di immobili per il finanziamento di Infrastrutture dello Stato S.p.A. Afferma Settis: “Sono […] ancora aperte partite capitali, su cui si è svolto nel Paese un acceso dibattito. Per citarne solo due, il problema della privatizzazione della gestione dei beni culturali e quello dell’alienabilità dei beni culturali di proprietà pubblica, in particolare attraverso la ‘Patrimonio dello Stato S.p.A.’ e la correlata ‘Infrastrutture S.p.A.’. Partite importanti, che nelle interpretazioni più pessimistiche (tutt’altro che infondate) mettono a gran rischio il nostro patrimonio culturale. Del nuovo ‘codice Urbani’ circolano bozze e versioni varie. Eppure, sembra che nessuno abbia voglia di discutere nel merito questi punti capitali. […] il nuovo codice è un’occasione irripetibile di sanare le ferite che la legge sulla ‘Patrimonio S.p.A.’ ha inflitto all’assetto istituzionale dei beni culturali in Italia: ed è su questo punto (oltre che sulle forme di gestione, sul rapporto Stato-Regioni, e molto altro ancora) che esso andrà giudicato. La natura devastante della legge Tremonti non è fantasia di qualche cittadino inesperto. Giorgio Oppo, giurista illustre e accademico dei Lincei, la definisce, sulla Rivista di diritto civile, ‘esempio clamoroso della mancanza di fantasia e di impegno del legislatore nell’ideare specifici modelli di una gestione agile e produttiva di interessi economici pubblici’ [Giorgio Oppo, Patrimonio dello Stato e società per azioni, in “Rivista di diritto civile”, CEDAM, XLVIII, 2002, n. 4, parte II, pp. 495-505. (NdR)] e dimostra che la legge è un monstrum giuridico di dubbia costituzionalità […]. Di questi giorni è poi l’annuncio della creazione di una nuova società controllata da Patrimonio S.p.A., Dike Aedifica S.p.A., che avrà il compito di finanziare la costruzione di nuove carceri mediante la dismissione delle carceri storiche […]. Ma è proprio sbagliato vendere una parte del patrimonio immobiliare dello Stato? Certamente no: ma le dismissioni (del resto sempre avvenute) dovrebbero rispondere ad alcune regole elementari. Primo, la distinzione invalicabile fra il patrimonio storico-artistico, paesaggistico e archeologico, per sua natura inalienabile, e il resto, che può ovviamente essere alienato; secondo, la trasparenza assoluta dei meccanismi di alienazione; terzo, l’equità dei prezzi rispetto al mercato. Anche se si possono avanzare seri dubbi su tutti e tre questi punti, mi limiterò ai primi due. Questo giornale ha analizzato (il 6 marzo) il meccanismo introdotto, prima della ‘Patrimonio S.p.A.’, dalla legge 410/2001, che rende possibile la creazione di ‘Società per la Cartolarizzazione degli Immobili Pubblici’ (Scip), saltando a piè pari ogni verifica dell’eventuale valore storico-artistico dei beni, che anzi, se demaniali, diventano ‘disponibili’ non appena inclusi nelle liste del ministero dell’Economia. Sono state così costituite la Scip 1 e la Scip 2, mentre la Scip 3, che doveva gestire gli immobili della Difesa, è stata bloccata dal voto delle opposizioni e di An alla Camera il 2 luglio (proprio mentre decollava Dike Aedifica). Ma le due Scip già all’opera hanno incluso nel loro portafoglio decine di edifici, alcuni dei quali di valore storico, senza chiedere il parere dei Beni Culturali. Come funzionano le Scip? Il meccanismo di cartolarizzazione (contro il quale l’Unione Europea ha invano messo in guardia l’Italia un anno fa) prevede la cessione in blocco di un portafoglio di immobili di proprietà dello Stato a società-veicolo create per l’occasione, che emettono obbligazioni, da coprirsi coi proventi delle vendite future; si registrano cosi a favore dello Stato degli incassi di là da venire, garantiti da quegli immobili, ipso facto alienabili. Una visura alla Camera di Commercio di Roma mostra che le due Scip sono società a responsabilità limitata, con un capitale sociale di 10.000 euro, versato al 50% da due società olandesi, Stichting Thesaurum e Stichting Palatium, ed hanno entrambe un amministratore unico, il cittadino britannico Gordon Burrows. Prima di rallegrarci di questo afflato europeistico delle Scip, guardiamo meglio. Le due Stichtingen fanno parte di una famiglia molto più ampia, il gruppo Tmf, un trust fund costituito per gestire altre imprese […]. La sede legale di Scip 1 e 2 è a Roma, in via Petrolini 2, di fatto presso la Kpmg, una società internazionale di consulenza finanziaria formata con la fusione di una società olandese (Klynveld), una inglese (Peat), una americana (Marwick) e una tedesca (Goerdeler); risulta infine coinvolto anche il Consorzio G6 Advisor, una vecchia conoscenza (fu incaricato di vendere il Foro Italico dal governo di centro-sinistra). È difficilissimo […] districare questo groviglio e capire chi fa che cosa. Quel che è chiaro è che si tratta di un sistema a scatole cinesi, non proprio il massimo intermini di trasparenza; e infatti la Fatf, organizzazione intergovernativa contro il riciclaggio di denaro sporco (Financial Action Task Force on Money Laundering), ha fatto pressioni sull’Olanda per una radicale modifica della normativa, che non consenta più agli operatori di nascondersi nel comodo anonimato dei trust funds; e la sua azione è stata energicamente appoggiata dagli Stati Uniti, che temono operazioni di riciclaggio legate al terrorismo. […] La strategia generale del ministro dell’Economia è chiara: generare sempre nuovi meccanismi (come la legge 27/2003 per l’alienazione delle manifatture tabacchi) e nuove società (come la Dike Aedifica) per la dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato. È qui che la finanza creativa del ministro Tremonti incrocia, e potenzialmente vanifica, il codice dei beni culturali del ministro Urbani: se esso non farà chiarezza in questa materia, se consentirà che si continui a ignorare ogni distinzione fra immobili di valore culturale e non, il codice nascerà morto. Non possiamo aspettarci che a vigilare sul nostro patrimonio artistico siano società olandesi o consulenti finanziari inglesi. […] Dal nuovo codice ci aspettiamo una chiara disciplina dei beni culturali e paesaggistici che faccia argine alle dismissioni facili, indirizzando gli appetiti del ministero dell’Economia verso i beni immobili sicuramente non di valore storico, artistico, paesaggistico o archeologico. Ma nessuna norma sarà efficace se non accompagnata da un adeguato censimento degli immobili di proprietà pubblica. […] Non meno importante, che nel frattempo si riaffermi il regime di inalienabilità del demanio storico-artistico, peraltro garantito dal codice civile. Il nuovo codice dei beni culturali nasce in un contesto pesantemente inquinato, sotto la spada di Damocle di massicce e indiscriminate dismissioni del patrimonio pubblico. Abbiamo il diritto di aspettarci che esso non si limiti a prender atto di leggi estremamente discutibili, ma abbia il coraggio di modificare o restringere la normativa vigente per riaffermare, in linea con la Costituzione, il valore di civiltà del nostro patrimonio culturale e ambientale”.

 

Sgarbi: troppe “svendite”

Sullo stesso argomento interviene anche Vittorio Sgarbi, nell’articolo Patrimonio svendesi, ma a pochi offerenti. Chi trae vantaggio dall’alienazione degli immobili pubblici? (Bell’Italia”, Mondadori, n. 207, 19 luglio 2003), pubblicato sul sito web “Il dialogo”, fornendo anche un esempio di ‘svendita’ del patrimonio immobiliare pubblico italiano: “La Società Cartolarizzazione Immobili Pubblici, Scip, non ha certo un nome dei più felici visto che alcuni la accusano di ‘scippare’ il patrimonio storico-artistico italiano. La società ha allestito le prime aste per la vendita dei beni pubblici considerati alienabili, gestiti dalla Patrimonio Spa, alimentando subito le prime proteste. Forse un po’ a sorpresa, le critiche non hanno riguardato tanto, o soltanto, l’entità culturale dei beni venduti, ma il loro valore economico: troppe le svendite, e tutte a favore di una grande azienda americana, la Carlyle. Si voleva vendere parte del patrimonio immobiliare pubblico per ricavare grandi risorse economiche da destinare alle nuove infrastrutture statali; per ora sono stati grandi affari per alcuni, ma non certo per lo Stato. […] Un esempio, fra gli oltre trenta possibili in tutta Italia, riguarda Villa Manzoni a Roma. Si tratta di un imponente edifico sulla via Cassia, costruito sopra una struttura romana (la cosiddetta Villa di Lucio Vero) all’interno di un vasto parco, vicino alla tomba di Nerone. [Progettato da Armando Brasini (1879-1965). (NdR)] […]. Si può discutere se Villa Manzoni e tutto il suo parco, di grande suggestione naturalistica e di notevole interesse archeologico, meritassero, come io credo, di rimanere pubblici. Non si discute, però, sul fatto che il prezzo di vendita sia stato inadeguato: al massimo 230 mila euro, equivalenti alla base d’asta nonché al valore di un appartamento di 120 metri quadrati nel quartiere popolare di Centocelle. […] qualunque agenzia immobiliare di Roma non avrebbe esitato a offrire tre, quattro volte la cifra di aggiudicazione. I più ricchi di tutti, quelli della Carlyle, l’hanno comprata invece a una cifra irrisoria. Come mai?”.
A proposito della Carlyle, prosegue Sgarbi: “non è un’azienda qualunque: è una finanziaria multinazionale strettamente legata alla politica e in particolare a George Bush senior, padre dell’attuale Presidente degli Stati Uniti. Nel suo consiglio di amministrazione Bush era addirittura affiancato da membri della famiglia Bin Laden! L’inizio delle fortune della Carlyle risalgono al periodo di conduzione da parte di un altro influente e temuto esponente della destra americana, Frank Cariucci, ex segretario alla difesa durante l’amministrazione Reagan. Successivamente la Carlyle avrebbe coinvolto molti altri uomini provenienti dello staff presidenziale di Reagan e di Bush senior, oltre ad alcuni ex direttori della Cia. Si può dire che la Carlyle si occupi di tutto: dalle armi (Lockheed Martin) all’aeronautica civile (Boeing), dal catering alle bibite e a Euro Disney. C’è chi la ritiene coinvolta in vicende finanziarie non sempre cristalline, troppo intrecciate con la politica. […] Restando nel contesto romano, […] la Carlyle ha comprato anche un intero palazzo in stile umbertino in via XX Settembre per poco più di 400 milioni delle vecchie lire (base d’asta), naturalmente attraverso la generosissima Scip. Dando seguito all’offerta del museo, il Comune di Roma non rischia di essere troppo coinvolto nei giochi strategici della multinazionale? E soprattutto, non sarà opportuna una maggiore vigilanza sulle aste della Scip? Non solo per ciò che si mette all’asta, ma anche per l’adeguatezza dei prezzi di vendita”.

 

Nassisi: alienabilità troppo estesa

Sempre a proposito del decreto Tremonti, la professoressa Anna Maria Nassisi, dell’Università La Sapienza di Roma, nell’articolo Una deregulation senza precedenti sta per abbattersi sul patrimonio storico, artistico e culturale del nostro Paese, comparso su “Il Manifesto” il 26 giugno 2002, afferma: “Se il concetto di alienabilità si fosse limitato ad indicare solo beni immobili di nessun valore artistico, il problema non sarebbe così grave, saremmo cioè sul terreno del possibile. Il punto grave, che molta stampa ha già messo in rilievo, è l'estensione del concetto di alienabilità a beni di particolare valore storico artistico e storico, il diavolo sta in quel ‘particolare’ come sottolinea Antonio Paolucci (‘Il sole 24 ore’ di domenica 16 giugno): non pare che siano in pericolo gli Uffizi o i Fori Imperiali (per lo meno lo speriamo), bensì quella pletora di beni di rilevante valore artistico che fanno dell'Italia un ‘museo all’aperto’, cioè di quel patrimonio artistico diffuso e reticolare che rendono il nostro Paese un fatto inedito nella storia del mondo. Il decreto legislativo n. 112 del marzo 1998 rafforza il concetto di tutela previsto dall'articolo 9 della Costituzione Italiana ed estende il concetto di beni culturali intesi come ‘quelli che compongono il patrimonio storico, artistico, monumentale, demoetnoantropologico, archeologico, archivistico e librario e altri che costituiscono testimonianza avente valore di civiltà’. La tutela di essi spetta allo Stato, d’intesa con le sovraintendenze regionali alle quali vengono attribuiti compiti di archiviazione e conservazione e valorizzazione dei beni stessi. A parte l'aspetto discutibile di una separazione così netta di competenze tra Stato e Sovraintendenze regionali, tale separazione non mette, in ogni caso, in discussione il ruolo di tutela dello Stato e delle sue ramificazioni periferiche in materia di beni artistici e storici, semmai rafforza ed estende il loro ruolo forte controllo su beni piccoli e grandi, che l'UNESCO ha definito ‘beni dell'umanità tutta’. Ora la legge Tremonti apre il varco a un’operazione senza precedenti nel momento in cui prevede l’alienabilità per il tramite della cartolarizzazione (comma 11) cioè di un trasferimento di partecipazioni azionarie dal Tesoro alla Patrimonio S.p.A. che può emettere azioni e ottenere prestiti per la Infrastrutture S.p.A. mediante l’impegno del rendimento di qualunque bene di sua proprietà in cambio di un prestito da parte di banche o di privati per un numero di anni fissato per accordo. Alla scadenza del termine previsto, se il debito non viene restituito, la banca o il privato può fare proprio il bene immobile o il bene storico-artistico 1) senza alcun controllo del Parlamento; 2) senza di fatto compiere un atto contro la Costituzione. Si annida quindi nelle pieghe di ambiguità non chiarite la pericolosità di una manovra così concepita. Solo se si abolisce il concetto di alienabilità è possibile pensare a una gestione pubblico-privato a termine del patrimonio artistico e culturale del nostro Paese, di tutta quella mappatura di beni artistici diffusi sull’intero territorio nazionale. Per potere compiere un’operazione di deregulation sono state necessarie due società (v. art. 7 e 8) che agiscono di concerto e in maniera complementare. Il nodo sta dunque in due termini, ‘alienabilità’ e ‘particolare’, che pesano come macigni sia su un patrimonio che lo Stato dovrebbe tutelare, nella sua emergenza di grandi e piccoli beni, e che costituiscono in ogni caso l’ossatura della nostra identità nazionale, espressione della nostra storia e della nostra cultura. In caso contrario rischiamo di scivolare verso una deriva che snatura innanzitutto la Costituzione Italiana, in secondo luogo offende il vivere civile, l'identità e la memoria storica di milioni di cittadini di questo paese”.

 

Salzano e i pericoli del D.L. 112/2008

Sul pericolo della privatizzazione, interviene anche l’urbanista Edoardo Salzano, Presidente dell’INU (Istituto Nazionale di Urbanistica) dal 1983 al 1991, nell’articolo Obiettivo bipartisan: devastiamo il territorio pubblicato sul sito dell’Associazione Terraceleste il 21 luglio 2008, in cui rivolge delle critiche, in particolare, al decreto legge 112/2008, “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 147 del 25 giugno 2008 - Suppl. Ordinario n. 152/L. Scrive Salzano: “Che prevede […] il decreto? Quattro articoli almeno incidono pesantemente sul territorio e sui beni comuni. […] Comuni, Province e Regioni sono stimolati a redigere il Piano delle alienazioni immobiliari: per sopperire alle decrescenti risorse concesse dalla fiscalità statale sono sollecitati a vendere suoli ed edifici, modificando le destinazioni d’uso se serve ad accrescerne il valore di mercato: naturalmente, in deroga alla pianificazione urbanistica (articolo 58). Ma le deroghe sono ancora più consistenti per interventi ancora più suscettibili di indurre trasformazioni sull’assetto delle città e dei territori: chi vuole costruire una fabbrica o un albergo – o una pluralità di fabbriche e di alberghi – su una parte del territorio dove la pianificazione urbanistica prevede altre utilizzazioni, e magari la presenza di beni culturali e paesaggistici e le condizioni di rischio prescrivano tutele, può farlo con procedure acceleratissime e senza praticamente la possibilità di interferire nel processo della decisione, sostanzialmente affidata all’autocertificazione (articolo 38). Ulteriori deroghe e ulteriori trasferimenti di risorse dal pubblico al privato promuove il ‘piano casa’: per realizzare edilizia sociale i Comuni sono sollecitati a cedere suoli (magari destinati a spazi pubblici o al verde o all’agricoltura) a imprese private che si impegnino a realizzare edilizia residenziale da assegnare a determinate categorie di utenti a prezzi concordati; trascorso un decennio, entreranno in pieno possesso degli immobili realizzati con le aree, le edificabilità e le risorse finanziarie della collettività (articolo 11). Qual è il significato di queste norme? È lo stravolgimento di regole, procedure e pratiche che furono avviate nell’ambito dello stato liberale tra la fine del XIX e l’inizio del XX secolo, con i primi piani regolatori, gli espropri per pubblica utilità, la realizzazione di edilizia residenziale pubblica, i primi vagiti della tutela dei beni culturali e del paesaggio”.

 

L’Arsenale di Venezia

A tal proposito, lo stesso Edoardo Salzano espone, nell’articolo Dietro l’Arsenale di Venezia, pubblicato il 20 ottobre 2012 sul sito “Eddyburg”, il caso specifico del dissenso manifestato dalla città di Venezia contro la privatizzazione dello storico Arsenale operata dal governo Monti, che concesse al Consorzio Venezia Nuova, concessionario dello Stato per le opere di salvaguardia fisica della Laguna, un’ulteriore cospicua porzione del complesso demaniale dell’Arsenale. “Mi hanno colpito alcuni elementi: innanzitutto il grande rilievo dato dai media nazionali all’evento. E poi, l’insorgere della città – e non solo della sua componente più sensibile alla tutela degli spazi pubblici e dei beni comuni, i comitati – contro un uso dell’Arsenale che ne aumentava ancora il carattere di porzione murata e recintata della città. […] come mai nessuno si era indignato, nemmeno in città, quando il governo, qualche mese fa, aveva assegnato in concessione al Consorzio Venezia Nuova tutta l’area nord dell’Arsenale? […] come mai una persona come l’attuale sindaco di Venezia, Giorgio Orsoni, che non ha mai contrastato le privatizzazioni di spazi ed edifici pubblici al Lido di Venezia e in tutti i complessi immobiliari recentemente passati dalla mano pubblica a quella privata (come quelle che oggi portano il marchio Benetton, Cardin e Trussardi e via griffando), appare oggi come il leader della protesta ed esprime la sua indignazione protestando la sua indignazione perché l’iniziativa del governo ‘favorisce gli interessi privati contro quelli della città?’ […] Può aiutare a comprendere l’apparente contraddizione il fatto che per l’Arsenale di Venezia ci sono due diverse strategie, entrambe interessate a promuovere interessi immobiliari e chiusura dei suoi spazi all’utilizzo da parte dei cittadini. La prima strategia è indubbiamente quella che ha come suo principale attore il Consorzio Venezia Nuova e il gruppo di imprese edili che ne è il proprietario. Questo indubbiamente ha oggi il dominio della parte più consistente dell’Arsenale, concessagli dall’attuale proprietario, il Demanio statale, e l’interesse a estenderlo ulteriormente. Fino a diventarne l’utilizzatore finale per tutte le esigenze, industriali e di ‘valorizzazione immobiliare’, dei suoi soci. Contrastare questa strategia è certamente necessario. Ma c’è una strategia alternativa? Nei fatti ne vedo agire una soltanto, e non la giudico positiva. È quella perseguita dalle forze e gli interessi che attualmente (diciamo dai tempi del sindaco Cacciari) governa[no] la città? Questa strategia, nel quadro di una visione immobiliaristica e mercantilistica dell’uso della città, ha tra i suoi progetti più significativi quella di realizzare uno sviluppo particolarmente fruttuoso dal punto di vista della rendita immobiliare lungo l'asse, per ora meramente simbolico, domani costituito dalla ‘sublagunare’, che collega la nuova città di Tessera (2 milioni di mc sul margine della Laguna), il grande complesso dell’Arsenale e le aree già di proprietà pubblica del Lido di Venezia […] chi sono i gestori degli spazi dell’Arsenale dei veneziani, tutti ancora di proprietà pubblica? Non istituzioni pubbliche, statali o comunali, ma una struttura privatistica, realizzata ad hoc: la ‘Arsenale S.p.A’, di proprietà paritaria dei due unici soci, il demanio statale e il Comune di Venezia, una struttura, presieduta e diretta dall’ex assessore all’urbanistica Roberto D’Agostino, che ha la piena potestà di operare, progettare i suoi ‘programmi industriali’, i suoi progetti, le sue decisioni operative con tutta la discrezionalità propria dell’istituzione di diritto privato. C’è un'altra strategia? Fino ad oggi l’impressione prevalente era che tra quelle due differenti strategie (quella del Consorzio Venezia nuova e quella dell’attuale maggioranza comunale) non vi fosse contrasto, ma anzi complicità o esplicita collaborazione. La frattura apertasi tra il Comune e il Consorzio Venezia Nuova a proposito delle aree dell’Arsenale può avere più significati. È probabile (o almeno possibile) che il conflitto sorto tra le due strategie stia nel problema sollevato dal sindaco Orsoni a proposito dell’ammontare del contributo che il Consorzio versa all’Arsenale S.p.A, per l’utilizzazione dell’area di cui gli è stato concesso l’uso. […] Se così fosse, è facile prevedere che la buriana cesserà presto e si troverà un nuovo compromesso, finanziario o immobiliare, tra gli interessi oggi divergenti”.

 

Settis: Sblocca-Italia, decreto anticostituzionale

Le critiche tornano attuali col decreto Sblocca-Italia (D.L. 133 del 12 settembre 2014 – Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive, G.U. n. 212 del 12 settembre 2014). In particolare, sempre Salvatore Settis, nell’articolo Silenzio-assenso (in Rottama Italia ( a cura sdiTomaso Montanari, Atra Economia, 2014, pp. 45-51), si dimostra critico nei confronti del silenzio-assenso del decreto, contrario alla Costituzione e alla giurisprudenza della Corte Costituzionale: “la legge 241/90 espressamente escludeva che il silenzio-assenso potesse applicarsi ‘agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico’: lo stesso concetto è stato poi ribadito più volte, dalla legge 537 del 1993 alla legge 80 del 2005 (Governo Berlusconi). Non è, questa, un’esclusione stravagante né un privilegio arbitrario, ma il rispetto di un interesse generale che viene dal cuore della nostra Costituzione, da quell’articolo 9 che si iscrive tra i suoi principi fondamentali: ‘La Repubblica promuove la cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione’. Questa limpida formulazione comporta una conseguenza, resa esplicita dalla Corte Costituzionale in numerose sentenze, a cominciare dalla 151 del 1986: ‘La primarietà del valore estetico-culturale’, sancita dalla Costituzione, non può in nessun caso essere ‘subordinata ad altri valori, ivi compresi quelli economici’, e anzi dev’essere essa stessa ‘capace di influire profondamente sull’ordine economico-sociale’. Se il valore estetico-culturale del patrimonio e la sua centralità nell’ordine degli interessi nazionali vanno intesi come ‘primari e assoluti’ di fronte a qualsiasi tornaconto privato, l’eventuale silenzio di un pubblico ufficio non può mai e poi mai valere come assenso; semmai, qualsiasi temporanea alterazione della naturale gerarchia dev’essere il frutto di un’accurata meditazione e di un’esplicita formulazione, e non di un casuale silenzio. […] il territorio nazionale è un inseparabile continuum che include paesaggi, monumenti, città, musei, edifici, quadri, manoscritti, archivi... Questo patrimonio nazionale appartiene alla comunità dei cittadini a titolo di sovranità, proprio come lo stesso territorio dello Stato: per salvaguardarlo degnamente si richiedono dunque speciali garanzie, ed è impensabile che su una materia tanto delicata l’eventuale silenzio o inerzia delle pubbliche amministrazioni possano mai sostituire l’attivo esercizio della tutela. Lo ha espressamente affermato la Corte Costituzionale, tornando ripetutamente sul tema in almeno cinque sentenze: in materia di beni culturali e di paesaggio ‘il silenzio dell’Amministrazione preposta non può avere valore di assenso’ (sentenze numero 26/1996 e 404 del 1997, poi ulteriormente richiamate e ribadite)” (pp. 45-48).
Secondo Settis, il tentativo di violare la Costituzione estendendo il silenzio assenso alla materia dei beni culturali e del paesaggio in Italia ha una lunga storia (che comprende anche il meccanismo di alienazione e cartolarizzazione del decreto Tremonti): “che cosa fa il cosiddetto Sblocca-Italia? Rimette in circolo il silenzio-assenso in un contesto ben più aggressivo, quello delineato da Maurizio Lupi […] per un governo del territorio inteso come ‘rovesciamento dell’urbanistica, trasferimento di poteri dal pubblico al privato, ingresso formale della rendita immobiliare al tavolo dove si decide, rendendo permanenti le regole della distruzione del Paese avviate con i condoni’ (Edoardo Salzano). L’articolo 6 dello Sblocca-Italia cancella del tutto l’autorizzazione paesaggistica prescritta dal Codice dei Beni Culturali per ogni posa di cavi (sottoterra o aerei) per telecomunicazioni. L’articolo 25 ‘semplifica’, cioè di fatto rimuove, ogni autorizzazione per ‘interventi minori privi di rilevanza paesaggistica’, governati ormai dal silenzio-assenso. L’articolo 17, poi, è un inno alla ‘semplificazione edilizia’, di stampo paleo-berlusconiano: scompare la ‘denuncia di inizio attività’, sostituita da una ‘dichiarazione certificata’, di fatto un’autocertificazione insindacabile; e si inventa un ‘permesso di costruire convenzionato’, vera e propria ‘licenza di uccidere’ che affida al negoziato fra costruttore e Comune l’intero processo, dalla cessione di aree di proprietà pubblica alle opere di urbanizzazione, peraltro eseguibili per ‘stralci’, cioè di fatto opzionali. È il trionfo dei ‘diritti edificatori generati dalla perequazione urbanistica’ e delle ‘quote di edificabilità’ commerciabili, che Lupi persegue da anni. Ma lo Sblocca-Italia non si ferma qui, e introduce un meccanismo ancor più radicale, sperimentandolo (per cominciare) con la costruzione di nuove linee ferroviarie: l’Ad delle Ferrovie è Commissario straordinario unico, e ogni eventuale dissenso di una Soprintendenza può essere espresso solo aggiungendo ‘specifiche indicazioni necessarie ai fini dell’assenso’: si afferma così implicitamente che qualsiasi progetto, pur con qualche aggiustamento, deve sempre e comunque passare. E, qualora un Soprintendente particolarmente ostinato dovesse insistere, non tacendo ma anzi esprimendo a tutte lettere il proprio ‘motivato dissenso per ragioni di tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o della tutela della salute e della pubblica incolumità’, la decisione finale è rimessa all’arbitrio inappellabile dello stesso Commissario (articolo 1). Una sorta di ‘dissenso-assenso’, insomma, che vanifica il dettato costituzionale, le sentenze della Consulta e lo spirito delle leggi” (ibidem, pp. 50-51).

 

Il caso Bagnoli

Sullo stesso testo, sempre a proposito del decreto Sblocca-Italia, interviene l’urbanista Vezio De Lucia, nell’articolo Ecco la vera storia di Bagnoli. Dubbi sul decreto Sblocca-Italia, pubblicato l’8 ottobre 2014 sul “Corriere del Mezzogiorno”, analizzando il caso specifico di Bagnoli (Napoli) e puntando l’attenzione sul pericolo di allontanamento delle amministrazioni pubbliche sulle scelte decisionali riguardanti i beni pubblici di valore culturale: “Giusto venti anni fa, nell’estate del 1994, il nuovo sindaco di Napoli Antonio Bassolino ed io – che ero assessore all’Urbanistica – presentammo un documento d’indirizzi che, tra l’altro, disegnava la strategia per il recupero delle aree di Bagnoli dove pochi mesi prima erano stati spenti gli altiforni e si era conclusa l’attività dell’Italsider. Il documento proponeva di utilizzare l’area dismessa per dotare la città, almeno in parte, degli spazi e delle funzioni che le erano stati negati dal criminale sviluppo edilizio del dopoguerra […]. Gli indirizzi urbanistici furono salutati molto favorevolmente dalla stampa nazionale e da molti giornali stranieri. Talvolta con entusiasmo. […] Il progetto per il recupero di Bagnoli – luogo di antica e mitica bellezza, sotto le falesie di Posillipo, affacciato su Nisida e sulle isole del Golfo – fu in seguito perfezionato nel nuovo piano regolatore e nel piano attuativo che fecero seguito agli indirizzi del 1994. Ed è bene ricordare che, seppure fondate su previsioni a bassa densità e di minima nuova edificazione, fu anche autorevolmente verificata la redditività e la convenienza delle trasformazioni previste. Nel 1999 un vincolo di tutela del Ministero dei Beni Culturali, molto circostanziato (mirabilmente scritto da Antonio Iannello, uno dei fondatori dell’ambientalismo italiano), confermò, consacrandole, se così posso dire, le previsioni urbanistiche comunali. Ma intanto si era messo mano a un’estenuante e sconclusionata operazione di bonifica comandata dal Ministero dell’Ambiente. Cominciò così ad appannarsi e poi, a mano a mano, a dissolversi il sogno della nuova Bagnoli. Fra ritardi nei finanziamenti, inettitudini e peggio, la bonifica non è mai finita. […] Diciamoci la verità, il progetto Bagnoli degli anni Novanta non è mai piaciuto a chi conta davvero a Napoli e in Italia, e cioè al mondo della finanza e degli interessi immobiliari. […] a far piazza pulita di una politica pasticciata e inconcludente, ma anche del sogno napoletano di un grande spazio pubblico sul mare, ci hanno pensato Matteo Renzi, Maurizio Lupi e gli altri autori del decreto Sblocca-Italia, il cui art. 33 riguarda proprio la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana di Bagnoli e Coroglio. Gli interventi sono affidati a un Commissario straordinario del Governo e a un Soggetto Attuatore dotati di enormi poteri (che altri valuteranno dal punto di vista della legittimità). In particolare, all’incognito Soggetto Attuatore sono assegnate le aree della Bagnolifutura e le funzioni proprie del Comune in materia di formazione dei progetti e di gestione degli interventi. Qui interessa mettere in chiaro che l’abbinamento di bonifica e rigenerazione urbana in capo al Governo nazionale è subdolo, e tutt’altro che scontato. Perché il Governo deve occuparsi di ‘opere di urbanizzazione primaria e secondaria’ (comma 3 dell’art. 33), ‘di demolizione e ricostruzione e di nuova edificazione e mutamento di destinazione d’uso dei beni immobili comprensivi di eventuali premialità edificatorie’, nonché di ‘modelli privatistici consensuali’ (comma 8)? Se l’obiettivo fosse stato, come sarebbe stato logico, di accelerare il completamento del progetto Bagnoli, il decreto doveva limitarsi a fissare precetti per mettere fine alla bonifica e agli interventi di trasformazione senza bisogno di un nuovo piano d’assetto, reso invece obbligatorio dal comma 3. Che il Comune di Napoli disponga di un progetto urbanistico regolarmente approvato e vigente il decreto lo ignora, accredita anzi il convincimento che si sia all’anno zero e si debba cominciare daccapo. Determinando così le condizioni per una grande abbuffata, restituendo il comando agli energumeni del cemento armato – comunque vestiti – affossando per sempre le speranze dei napoletani”.