I limiti della cooperazione allo sviluppo non consentono il raggiungimento degli obiettivi di abbattimento dei livelli di povertà

La promozione dei finanziamenti allo sviluppo

Il segretario generale delle Nazioni, Unite Ban Ki-moon, ha espresso, in occasione della Conferenza Internazionale delle Nazioni Unite sul Finanziamento allo Sviluppo, tenutasi dal 29 novembre al 2 dicembre 2008 a Doha, nel Qatar, i propri punti di vista in merito alla situazione degli aiuti per lo sviluppo dei Paesi poveri. Nella relazione della conferenza (Dichiarazione all’apertura della Conferenza Internazionale sul Finanziamento allo Sviluppo, “Quaderni FOCSIV”, 2008, nr. 62, pp. 33-38) è stata ribadita la solidarietà verso i governi e i popoli vittime delle catastrofi naturali, delle violenze e degli attacchi indiscriminati contro i civili, facendo appello ai principi della legalità. Il segretario generale ha espresso la continua fiducia nei capi di Stato e di governo che si riuniscono periodicamente per discutere di questi problemi e il suo impegno per una collaborazione globale allo sviluppo: “non è esagerato dire che la base dei nostri popoli e la prosperità delle nostre società – persino il futuro del nostro pianeta – dipendono da ciò che faremo oggi e nelle settimane a venire. La crisi finanziaria globale ha posto fine ad un lungo periodo di crescita globale. Essa comprende altre gravi minacce: il cambiamento climatico, l’insicurezza alimentare, la terribile esistenza della povertà estrema. Nessuna nazione è stata risparmiata ma sono i Paesi più poveri che subiranno il colpo più duro. Se non sarà gestita bene, la crisi finanziaria di oggi sarà la crisi umanitaria di domani” (Dichiarazione all’apertura della Conferenza Internazionale sul Finanziamento allo Sviluppo, cit.).

Secondo Ban Ki-moon bisogna rispondere a questa situazione con piani di salvataggio e di incentivazione fiscali e monetari per tentare di ridurre le tensioni sociali e l’instabilità politica. Il segretario generale della Nazioni Unite ha continuato spiegando che le azioni dei governi vanno coordinate attraverso i summit di emergenza dei G20 con misure fiscali audaci e decisive e soltanto attraverso uno stretto coordinamento potrà essere maggiore l’efficacia di queste misure: “Per promuovere tale coordinamento, dobbiamo costruire un ponte tra i G20 ed il resto del mondo – l’intera comunità delle nazioni” (Ibidem). Un ponte che si deve reggere, secondo il segretario generale, su tre pilastri. Il primo è quello della cooperazione: “Il coordinamento tra i programmi di incentivazione sarà garantito dall’unità di azione dei governi. Mentre lavoriamo assieme dobbiamo proteggere i più poveri ed i più vulnerabili. I piani di assistenza e salvataggio non dovrebbero fermarsi alle frontiere dei Paesi ricchi e potenti”. Il secondo pilastro è rappresentato dalla sostenibilità: “È importante creare lavoro conservare l’energia e combattere il cambiamento climatico affrontando più sfide in un solo colpo”. Il terzo pilastro è la governance inclusiva: “Passare al multilateralismo al passo coi tempi tenendo conto dei Paesi emergenti ed in via di sviluppo. Per una questione di necessità pratica” (Dichiarazione all’apertura della Conferenza Internazionale sul Finanziamento allo Sviluppo, cit.). Con questo elenco schematico Ban Ki-moon ritiene che una nuova era di cooperazione possa permettere di superare il divario tra il Nord e il Sud del mondo. Il segretario generale si è infine espresso anche in merito alle tipologie di finanziamento per lo sviluppo, affermando che bisogna assolutamente consentire anche ai Paesi in via di sviluppo di mantenere in movimento il flusso del credito generato dalle nazioni più ricche. Per fare questo vi è bisogno di ulteriori finanziamenti d’emergenza da parte del FMI, della Banca Mondiale e di altre risorse. Senza queste istituzioni la crisi si potrebbe allargare anche alle economie emergenti. Come riportato dalla Dichiarazione all’apertura della Conferenza Internazionale sul Finanziamento allo Sviluppo (cit.), occorre aumentare le concessioni di prestiti a lungo termine e mantenere gli impegni per l’assistenza: “ridurre gli aiuti alle nazioni più povere nelle attuali circostanze avrebbe conseguenze devastanti”. Occorre altresì, conclude Ban Ki-moon, mobilitare le risorse locali per fare in modo che i finanziamenti allo sviluppo provengano sempre più dall’interno, incoraggiando le imprese locali a fare investimenti produttivi.

 

La Dichiarazione del Millennio

A confermare la fiducia nella cooperazione internazionale è stata la Dichiarazione del Millennio, un patto globale firmato nel settembre del 2000 dai 191 membri delle Nazioni Unite che hanno deciso di assumersi l’impegno congiunto tra i Paesi ricchi e i Paesi poveri per lo sviluppo globale. Nella Dichiarazione del Millennio, riportata sul sito del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, sono elencati gli otto obiettivi cruciali da raggiungere entro il 2015, che a livello globale rappresentano un patto tra i Paesi fondato sul reciproco impegno a fare tutto quanto sia necessario per costruire un mondo più sicuro, più equo e più prospero: 1. sradicare la povertà estrema e la fame (ridurre la percentuale di persone il cui reddito è inferiore a un dollaro al giorno, raggiungere un’occupazione piena e produttiva per tutti, dimezzare la percentuale di persone che soffre la fame); 2. rendere universale l’educazione primaria (assicurare che maschi e femmine possano portare a termine un ciclo completo di istruzione primaria); 3. promuovere l’eguaglianza di genere e l’empowerment delle donne (eliminare le disparità di genere a tutti i livelli educativi); 4. ridurre la mortalità infantile; 5. migliorare la salute materna (ridurre il tasso di mortalità materna e raggiungere l’accesso universale ai sistemi di salute produttiva); 6. combattere l’AIDS, la malaria e le altre malattie (arrestare la diffusione delle malattie elencate e raggiungere l’accesso universale alle cure necessarie); 7. assicurare la sostenibilità ambientale (invertire la tendenza alla perdita di risorse ambientali e integrare i principi di sviluppo sostenibile all’interno delle politiche dei programmi dei Paesi); 8. sviluppare una partnership globale per lo sviluppo (rivolgersi ai bisogni specifici dei Paesi meno avanzati, sviluppare un sistema commerciale finanziario più aperto, trattare globalmente i problemi del debito PVS, rendere disponibili i benefici delle nuove tecnologie).

 

L’impegno dell’OSCE per la cooperazione

Audronius Ažubalis, ministro degli Esteri lituano e presidente dell’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE), ha espresso la propria fiducia in merito alla stretta collaborazione su cui si basano i Paesi membri delle Nazioni Unite ed ha esaltato i principi fondamentali e i valori comuni degli organismi internazionali. A riportare l’opinione del presidente dell’OSCE è l’articolo L’OSCE promette di rafforzare la cooperazione con le Nazioni Unite, (consultato 11 agosto 2015) sul sito web del Centro Regionale di Informazione della Nazioni Unite (UNRIC), nel quale si fa appello a una più stretta collaborazione per promuovere la pace, i diritti umani e lo sviluppo sostenibile. Audronius Ažubalis ha dichiarato che per contribuire alla cooperazione l’OSCE si impegnerà a prendere parte alla lotta contro la proliferazione delle armi di distruzione di massa e del crimine organizzato: “in questo spirito, la presidenza lituana intensificherà il sostegno degli sforzi internazionali delle Nazioni Unite per stabilizzare l’Afghanistan, con l’obiettivo primario di contrastare le minacce transnazionali provenienti dal suo territorio, lavorando sulla base di progetti concreti, in stretta collaborazione e coordinamento con le autorità afghane, gli Stati membri OSCE dell’Asia centrale, le Nazioni Unite e altri attori internazionali e le organizzazioni attive nella regione”. Punti ulteriori che Ažubalis ritiene fondamentali per il proseguimento di questa cooperazione sono la risoluzione dei conflitti prolungati, il miglioramento degli impegni volti a garantire la libertà mediatica, il rafforzamento della capacità di risposta dell’OSCE alle minacce transnazionali e il suo ruolo nel settore della sicurezza energetica, della promozione e dell’educazione alla tolleranza.

 

Il contributo della cooperazione decentrata

Ugo Cappellacci, presidente della Regione Sardegna, intervenuto a nome della Conferenza delle Regioni al Forum della Cooperazione Internazionale, tenutosi a Milano l’1 e 2 ottobre 2012, in cui è stato condiviso un documento per sostenere l’importanza del contributo delle Regioni e delle Province Autonome alla strategia della cooperazione internazionale, si è espresso a favore della cooperazione decentrata e delle aree di intervento. Nel proprio discorso, riportato nell’articolo Forum della Cooperazione internazionale, gli interventi (consultato 11 agosto 2015) sul sito web “Osservatorio Interregionale Cooperazione Sviluppo” (OICS), Cappellacci afferma: “In un’epoca in cui i destini dei popoli sono sempre più legati tra di loro, le relazioni internazionali e in particolare la cooperazione, assumono un rilievo sempre maggiore. Né possono essere considerate una forma di distrazione dalle problematiche della crisi […] ma una risposta ad essa, che non può non essere anche in termini sociali e culturali oltre che economici che non può fermarsi ai nostri confini. […] Occorre […] dare maggiore spazio alle Regioni ed al sistema della cooperazione decentrata/territoriale nel processo di riforma della disciplina della cooperazione […], valorizzare il concetto chiave di partenariato territoriale, sostenere i processi strutturali […] di sviluppo locale sulla base di criteri quali la vicinanza all’Italia, i legami storici, i rapporti culturali ed economici, l’esistenza di rapporti istituzionali consolidati con Paesi e Regioni”.
Giuliano Pisapia, sindaco del Comune di Milano, è intervenuto al Forum della Cooperazione Internazionale per portare il proprio contributo in merito al protagonismo della città di Milano in ambito di cooperazione. Il capoluogo lombardo si trova infatti tra le capitali europee più attive per quanto riguarda il co-sviluppo; inoltre, stando a quanto riporta l’articolo Forum della Cooperazione internazionale, gli interventi (cit.), sul suolo milanese operano più di 200 organizzazioni, con più di 1.000 progetti in 121 Paesi del mondo. L’intervento del sindaco di Milano si è soffermato sull’aspetto che le organizzazioni internazionali, l’Unione Europea e il governo italiano sono i tre livelli di soggetti con cui Milano e gli enti locali lavorano per i progetti di cooperazione internazionale in essere, con una preziosa collaborazione anche con Università, imprese e ONG: “È con la FAO, ad esempio, che si sta sviluppando il progetto degli orti urbani di Dakar, per il miglioramento della sicurezza alimentare nella capitale del Senegal. […] È europeo il progetto per la sicurezza alimentare e nutrizionale in Centro-America la cui rete coinvolge 32 autorità locali italiane, 32 spagnole e 24 centroamericane. Esempio di proficua collaborazione tra il Ministero degli Esteri, Regioni ed enti locali italiani, tra l’altro, il Programma di supporto alle municipalità palestinesi nei loro processi di decentramento e rafforzamento a livello istituzionale per l’erogazione dei servizi di base a favore della popolazione”.

Politiche di cooperazione troppo ampie e ambiziose

Marco Zupi, direttore scientifico del Centro Studi di Politica Internazionale di Roma e professore ordinario in Economia Politica Internazionale e dello Sviluppo all’Università internazionale di Hanoi, nel testo I limiti della cooperazione internazionale, pubblicato sul sito dell’ “Atlante geopolitico 2012 Treccani”, afferma che gli aiuti della cooperazione allo sviluppo hanno subìto nel corso della loro implementazione un sostanziale percorso di modifica e di accrescimento: “Inizialmente si trattava di politiche tese a promuovere la crescita economica, finanziando progetti infrastrutturali, nella convinzione che potessero discenderne benefici a cascata per le popolazioni. In seguito tali politiche si sono maggiormente articolate, puntando a migliorare le condizioni di vita delle popolazioni più vulnerabili e finendo col divenire, di fatto, un complemento o spesso un sostituto di carenti politiche nazionali di protezione sociale”. Le politiche di cooperazione internazionale, secondo Zupi, hanno fin da subito assunto la caratteristica di essere molto “ambiziose” e “ampie”, proprio per essersi prefissate un obiettivo vasto come la riduzione della povertà nel mondo. A causa di questa estensione degli impegni, le misure per la cooperazione allo sviluppo sono finite con il disperdersi in una gamma ancora più ampia di approcci e interventi, che spaziano dal promuovere la democratizzazione e il rispetto dei diritti umani a garantire l’accesso ai servizi sanitari e scolastici di base, a sostenere i gruppi più vulnerabili della popolazione, a rafforzare le capacità governative e istituzionali nel definire le politiche macroeconomiche e settoriali e nell’amministrare i servizi pubblici, ad alimentare lo sviluppo nel settore privato e imprenditoriale, a promuovere lo sviluppo sostenibile, a favorire la ricostruzione e la pacificazione post-bellica attraverso missioni internazionali civili ed infine anche a soccorrere popolazioni colpite da calamità naturali. L’aspetto negativo di queste politiche, sostiene Zupi, è rappresentato dal fatto che, invece di modificare gli indirizzi strategici, la forte progressiva accumulazione nel tempo dei numerosi ambiti di intervento non ha fatto altro che generare una proliferazione di approcci non sempre coerenti. La prima conseguenza negativa di questa ampiezza di interventi è la frammentazione delle aree di intervento e le risorse disponibili limitate: “Oggi il flusso annuale di risorse a livello mondiale è piuttosto contenuto: circa 100 miliardi di dollari all’anno, pari a un terzo dei flussi di rimesse o degli investimenti diretti esteri verso i Paesi in via di sviluppo e a un cinquantesimo dei proventi da esportazioni di quegli stessi Paesi. Alla luce di questa realtà, numerose sono le critiche che si possono avanzare. Da un lato, è diffusa la richiesta di aumentare le risorse finanziarie per rendere credibili le politiche: l’obiettivo è destinare almeno lo 0,7% del reddito nazionale lordo dei Paesi donatori alla cooperazione allo sviluppo, favorendo anche una maggiore coerenza tra le diverse politiche (quelle commerciali e degli investimenti, le politiche migratorie e quelle ambientali) e il coordinamento tra gli attori coinvolti”. Da un altro lato Zupi ritiene che sia possibile avanzare delle critiche in merito all’utilità effettiva di politiche che “reiterano gli stessi impegni da decenni, spendendo risorse finanziarie ingenti, senza che il costante mancato raggiungimento degli obiettivi produca cambiamenti di sorta. Questa critica accusa gli aiuti di essere controproducenti, guidati da una fallace logica della pianificazione dall’alto dei processi di cambiamento, che dovrebbe invece essere sostituita da più naturali logiche di mercato e da sperimentazioni su piccola scala. Si sottolineano anche i limiti di una logica e di un meccanismo perverso degli aiuti, che finiscono col rafforzare i sistemi clientelari e la corruzione nei Paesi beneficiari, ritardando il processo di sviluppo e di democratizzazione anziché favorirlo”.

 

L’inefficacia degli aiuti

Un ulteriore aspetto critico individuato da Zupi, riportato anche in questo caso nel testo I limiti della cooperazione internazionale, (cit.), riguarda l’inefficacia dei piccoli progetti che non sono in grado di influire adeguatamente sui processi complessi dello sviluppo. Molti di questi aiuti sono costituiti da progetti di inutilità, in quanto non rispondono alla necessità di promuovere modelli di cooperazione centrati sui programmi, sugli approcci settoriali e sul sostegno al bilancio pubblico. Zupi nota come, a livello generale, la cooperazione internazionale evidenzi un limite di fondo: la mancanza di “un sistema rigoroso e affidabile di valutazione dei risultati conseguiti, dell’impatto complessivo sullo sviluppo e la povertà, degli effetti prodotti e quindi della capacità degli interventi di trasformare la realtà nella direzione voluta. La conseguenza diretta è che vengono apprese solo lezioni episodiche, giudizi di segno opposto convivono e trovano possibili argomentazioni a sostegno del successo o del fallimento delle politiche. L’agenda internazionale sull’efficacia degli aiuti, promossa in sede di Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OECD), sta cominciando solo oggi e parzialmente ad affrontare questi numerosi limiti”.

 

I circoli viziosi degli aiuti allo sviluppo

Massimo Pallottino, economista, membro dell’associazione di solidarietà e di cooperazione internazionale LVIA (Associazione Internazionale Volontari Laici) e collaboratore dell’Area internazionale di Caritas italiana, ha affermato, nell’articolo Un’altra cooperazione è possibile?, (“Aggiornamenti Sociali”, febbraio 2011, pp. 132-142), che i fallimenti degli aiuti della cooperazione internazionale non sono altro che la giustificazione principale per la loro crescita. Nel corso degli anni – secondo Pallottino – la cooperazione allo sviluppo ha permesso la formazione di un vero e proprio “circolo vizioso dell’aiuto” in una spirale potenzialmente infinita. Questo meccanismo è dovuto al fatto che sarebbero proprio gli aiuti a “sostenere l’esistenza di governi corrotti che non hanno alcun interesse e capacità a promuovere un percorso di crescita economica e dunque precipitano il proprio Paese in un vortice di ulteriore povertà, che non ha altro effetto se non aumentare il flusso di aiuti”. Secondo l’autore dell’articolo, sarebbe dunque proprio l’aumento degli aiuti a contribuire ad aggravare i problemi per la cui soluzione questi stessi erano stati concepiti: “La povertà è in qualche maniera causa e conseguenza di se stessa: i poveri si trovano a non poter uscire da un circolo vizioso in cui ogni risorsa è destinata al consumo di sussistenza, impedendo così ogni risparmio e ogni investimento. Sono così condannati a cadere sempre più profondamente nella trappola della povertà, a meno che ‘una mano’ li trascini fuori da queste vere e proprie sabbie mobili. È una lettura carica di forte significato simbolico, al punto di poterla considerare una vera e propria teorizzazione del senso dell’aumento del volume dell’APS , implicitamente sottostante a buona parte delle posizioni favorevoli agli aiuti”.

 

La scarsa efficienza della cooperazione decentrata

Andrea Camperio Ciani, presidente e coordinatore scientifico dell’Aps Gea Onlus, professore associato di Etologia e Psicologia evoluzionistica presso l’Università di Padova, ha espresso le proprie perplessità sulle possibilità di ampio successo delle politiche della cooperazione decentrata, ossia di quel tipo di cooperazione che prevede il contatto diretto tra le comunità gestito dalle piccole Organizzazioni Non Governative (ONG). L’articolo di Ciani (Cinque piste per ripartire, “Dossier Nigrizia”, dicembre 2010, pp. 40-45) ha contribuito a chiarire la problematica secondo cui i fondi destinati alla cooperazione decentrata sono tutt’oggi ancora limitati: “Sono tempi duri per la cooperazione internazionale decentrata italiana. Duri e bui. Manca la progettazione. Fa difetto la ricerca. Gli schemi e i paradigmi applicati sono vecchi di decenni: alcuni non funzionano, ma continuano a ripetersi. In un’epoca di continue crisi economiche e finanziarie, l’aiuto al Sud del mondo e al suo sviluppo è lasciato nelle mani di volontari mal sostenuti e mal pagati. Ma da questo vicolo cieco si può uscire” (Cinque piste per ripartire, cit., p. 40). Ciani, che nel suo articolo ripone ancora fiducia in questa tipologia di cooperazione per lo sviluppo, rimane tuttavia pessimista sulle azioni condotte dai governi per tutelare le Organizzazioni Non Governative che si impegnano nei Paesi poveri: “La cooperazione internazionale non è ancora una scienza, purtroppo. Ma lo deve diventare, se vogliamo aumentarne l’efficacia, ridurne gli sprechi, incrementare la partecipazione, il contributo e l’appoggio della società civile, oggi molto scettica al riguardo” (Ibidem). In particolare, l’autore critica il fatto che i finanziamenti del Ministero degli Affari Esteri siano accessibili solamente alle ONG accreditate presso di esso e anche una volta ottenuto l’accreditamento la procedura per ottenere fondi non sia semplice: “Qualità e dimensioni non c’entrano: ONG piccolissime e sconosciute sono accreditate; altre, ben più operose, no. Solo nel nostro Paese si ha la seguente contraddizione: per essere finanziati come associazione ‘non governativa’ si deve essere accreditati da un ministero governativo” (Ibidem, p. 41). Nel campo della cooperazione, continua Ciani, sono inoltre presenti notevoli sprechi di energie e di risorse umane. La burocrazia dei bandi fa perdere tempo prezioso, denaro e rallenta la formazione dei processi di cooperazione. Vi è inoltre la quasi totale assenza della ricerca nella cooperazione internazionale quando invece sarebbe “necessario confrontare scientificamente i metodi impiegati, valutarne l’efficacia relativa e identificare le cause del fallimento o del successo di un progetto. […] I progetti di ricerca devono essere condotti ‘sul campo’, per capire cosa davvero funziona, in quali contesti e con quali dinamiche, e soprattutto che risultati possiamo aspettarci” (Ibidem, p. 43).