Il federalismo ha costi maggiori rispetto ai sistemi accentrati, ma ha il pregio di ridurre le perdite e razionalizzare le spese, traducendosi in guadagno

Costi standard per superare la spesa storica

Nell’ottica di un sistema federalista attento agli sprechi e a un più giusto ed equo riparto dei fondi nazionali agli enti locali, i sostenitori del passaggio al sistema decentrato vedono l’incremento dell’autonomia fiscale e il superamento del criterio della spesa storica (tanto una Regione spende durante l’anno, tanto riceverà l’anno successivo) in favore del “costo standard”, che prevede invece di fissare il costo di un determinato servizio, che avvenga nelle migliori condizioni di efficienza e appropriatezza (la legge n. 42/2009 prevede che il costo standard venga definito prendendo a riferimento la Regione che presta i servizi ai costi più efficienti), come un passo decisivo.

La tesi è che eliminando l’aspettativa dei ripiani statali (ovvero l’aspettativa che lo Stato centrale continui a garantire una copertura totale e illimitata alla spesa degli enti, come accadeva con la spesa storica) si otterrebbe un effetto di responsabilizzazione, dal momento che i costi standard previsti dal sistema federalista porrebbero in carico alle Regioni l’obbligo di reperire le risorse per la copertura dei disavanzi nel bilancio (ovvero laddove la spesa pubblica superi le entrate). Mancando i trasferimenti statali “extra” (la copertura oltre i costi standard), le Regioni andrebbero ad agire sul contenimento della spesa, sull’attività di recupero dell’evasione fiscale e, ove necessario, sull’incremento dell’imposizione fiscale.

Un esempio dei benefici dei costi standard nella lotta agli sprechi viene fornito da Luca Coletto, assessore alle Politiche Sanitarie della Regione Veneto, nell’intervista Federalismo e costi standard: si chiude un cerchio “virtuoso” (apparsa su “Thema – Protagonisti della Sanità”, n. 2, aprile-giugno 2011, p. 6), a proposito della Sanità pubblica: “Oggi come oggi ci sono Regioni (come il Veneto, la Lombardia, l’Emilia-Romagna, la Toscana) dove una prestazione qualsiasi, dalla radiografia all’intervento chirurgico, costa la metà che in altre, e questo non si spiega se non con metodi di amministrazione poco attenti all’ottimizzazione della spesa. Una volta determinato a livello nazionale un costo standard specifico per ogni prestazione, tutti dovranno porre la stessa attenzione, perché a quel punto i fondi nazionali saranno ripartiti sulla base del costo standard e non più della spesa storica. […] il Veneto, che pure ha chiuso il bilancio consuntivo 2010 con un attivo di 12.500.000 euro, sta lavorando a questa prospettiva sin dall’insediamento della Giunta Zaia. Stiamo per varare una vasta riforma dell’intero nostro sistema sanitario attraverso un nuovo Piano Sociosanitario Regionale; rivedremo pezzo dopo pezzo, come nella costruzione di un puzzle, la nostra rete ospedaliera; rafforzeremo la medicina territoriale; sposteremo dall’ospedale per acuti al territorio tutta quell’assistenza che per un ospedale è impropria, portando le cure più vicino ai cittadini; svilupperemo fortemente l’informatizzazione che, come ha dimostrato il progetto Veneto Escape (referti a casa dei cittadini sul loro computer con un risparmio di spesa per la gente di 72 milioni di euro l’anno), aumenta l’efficienza e diminuisce i costi. In sanità, il federalismo si tradurrà in servizi più efficaci e in un reale controllo della spesa. Solo che questo non sarà più limitato a poche Regioni, ma dovrà essere il criterio informatore dell’attività”.

Assieme a Coletto, interviene anche Raffaele Calabrò, membro della XII Commissione Igiene e Sanità del Senato. “È dovere di tutte le Regioni responsabili tagliare gli sprechi ed adottare misure di contenimento e razionalizzazione della spesa. È un dato di fatto che per anni ci sia stata una superficialità nell’acquisto di alcuni servizi e beni. Il criterio del prezzo di riferimento è un’esigenza di equità per colmare le differenze inspiegabili di prezzi per gli stessi prodotti sul territorio nazionale. Allo stesso modo la limitazione del rimborso dei farmaci serve a limitare la tendenza a cambiare e interrompere una terapia farmacologica, cosa che spesso accade e che non giova in nessun modo alla salute del paziente” (Ibidem, pp. 4-5).

 

Responsabilizzazione degli enti locali

La prospettiva di risparmio generata dalla responsabilizzazione degli enti locali, garantirebbe una risposta anche agli elevati costi della macchina federalista nella sua moltiplicazione di livelli. Seguendo l’esempio dei federalismi esteri, Francesco Palermo, docente di Scienze Giuridiche presso l’Università di Verona, nel focus Fiscalità locale: i nodi irrisolti (pubblicato sulla rivista “Consumatori, Diritti e Mercato”, n. 1, 2011) afferma: “Astrattamente i sistemi federali costano un po’ di più di quelli accentrati. I motivi sono molteplici: più livelli di governo implicano un aumento della classe politica e (in parte) dell’amministrazione; anche le strutture di collegamento, che sono indispensabili (in Italia: il sistema delle conferenze) hanno un costo, che non può essere minimo se si vuole garantire l’efficienza di questi raccordi e, quindi, in ultimo, dell’intero sistema; c’è il rischio di maggiori costi della burocrazia. In pratica, tuttavia, spesso vale il contrario, perché un sistema federale deve (o dovrebbe) funzionare come un buon acquedotto, riducendo le ‘perdite’. Esso razionalizza le spese in quanto più vicino alle esigenze reali (meno sprechi) e questo recupera eventuali maggiori costi strutturali. A un’analisi comparata su scala mondiale risulta con chiarezza che, di regola, se un paese è inefficiente il federalismo aggrava la situazione (si pensi ai federalismi latino-americani, africani e asiatici), se è efficiente la migliora (come nella maggior parte delle esperienze europee). Una peculiarità italiana è l’impostazione tutta economica del federalismo. Ovunque, invece, la scelta federale tiene in gran conto anche altri fattori e costi di natura non economica: costi legati a conflitti etnici che così si evitano (come in Svizzera, in Belgio, in Spagna, in parte nel Regno Unito), costi legati alle infrastrutture e alle peculiarità geografiche che (come nel federalismo delle origini in Svizzera e negli Stati Uniti), costi politici e sociali (Germania, Austria) ecc. […] i costi della fiscalità locale sono politici: riguardano, cioè, la responsabilità, non la gestione. Attualmente in Italia le entrate proprie di regioni ed enti locali rappresentano il 22% del totale, contro un 54% di spesa pubblica di questi stessi enti. Il delta (che è un indicatore di scarsa responsabilità politica) è, quindi, del 32 per cento. […] In paesi a struttura (e tradizione) federale questo delta è più ridotto. In Germania è quasi zero (i.e. le entrate federali corrispondono circa a quelle della somma delle entrate di Länder ed enti locali), nel Regno Unito è circa del 40% (sono, infatti, in corso drastiche riforme), in Svizzera è addirittura negativo (la somma delle entrate cantonali e comunali è circa il 110% delle entrate federali). In Spagna, che ha una struttura più vicina a quella italiana ed è, dunque, il paese di riferimento più prossimo, la forbice è dell’8%, cioè un quarto di quella italiana. La domanda da porsi è se e quanto costa politicamente, oltre che economicamente (eventuali sprechi), questo delta e quanto siamo disposti a investire per ridurlo”.

Altro dato da considerare è la forbice tra percentuale di dipendenti e percentuali di spesa pubblica che, generalmente, nei paesi federali è minore. “In Italia attualmente c’è ancora un considerevole scarto tra il personale statale (57,4% del pubblico impiego […]) e i centri di spesa (solo il 46% della spesa pubblica è statale): Δ= 11,4%. […] In Austria il personale federale è il 32,5% e la spesa pubblica federale è del 45,7% (Δ=13,2%, ma la ragione è un particolare sistema amministrativo - l’amministrazione federale indiretta - per cui i Länder operano in moltissimi campi come organi federali). In Spagna il personale statale è il 19,1%, la spesa statale il 22,4% (Δ=3,3%), in Belgio il personale statale il 18,4% e la spesa 23,2% (Δ=4,8%), in Germania il personale federale è 16,5% e la spesa federale il 19,1%, ovvero Δ=2,7% (fonte Oecd, Government at a Glance, 2009)”.

Ricolfi: “costi imprevedibili”

In un'intervista del 19 settembre 2008 apparsa sul sito “ilsussidiario.net” (Federalismo / Ricolfi: una strada che rivela molte incognite), alla domanda su quali saranno i possibili costi del federalismo in Italia, Luca Ostilio Ricolfi, professore ordinario di Psicometria presso l’Università di Torino ed editorialista del quotidiano “La Stampa”, rispose: “nessuno è in grado di prevederli, ma l’impressione dei più è che non sarà un ‘pasto gratis’: nessun ente territoriale vorrà fare troppi passi indietro, e il caos organizzativo degli anni di transizione (qualcuno parla di 10 anni!) potrebbe produrre extra-costi non previsti, con conseguente aumento della pressione fiscale”. Proprio sui criteri direttivi da scegliere per guidare la fase di transizione, con particolare riferimento alla delicata situazione del Sud Italia, Ricolfi prosegue: “Costi standard, responsabilizzazione e accountability, affidamento ad ogni livello di autonomia di una tassazione di propria competenza etc. sembrano più relativi ad un federalismo prossimo venturo perfettamente funzionante, anziché dire come va guidata la fase di transizione, che potrebbe annunciarsi ben più traumatica – in termini economici ma anche politici – per il Sud. I criteri direttivi sono perfettamente muti, e quindi inutili, finché qualcuno non si decide a specificare le cifre, i meccanismi automatici, l’entità della perequazione, i premi e le punizioni. Il destino del Sud dipenderà dal grado di rigore del federalismo: se avremo (come ritengo più probabile) un federalismo pasticcione, al Sud cambierà ben poco”.

 

I dati critici del Sud

Il timore espresso da Ricolfi riguarda il fatto che responsabilizzare il Sud Italia attraverso i costi standard, ponendo in carico alle Regioni l’obbligo di reperire le risorse per la copertura dei loro eventuali disavanzi nel bilancio (e quindi non garantendogli più ripiani statali illimitati), nella speranza che arrivino a mantenere un gettito fiscale diretto pari alle relative spese, potrebbe servire a poco, se non adeguatamente supportato da un progetto che preveda un più ampio sviluppo di infrastrutture materiali e immateriali: se non vengono prima risanate le aziende, le strutture, e, soprattutto, se non viene migliorata l’efficienza dei vari livelli di amministrazione a discapito dell’alto tasso di corruzione e clientelismo presente, il Sud continuerà a sprecare le sue entrate.

A conferma dell’attuale criticità della situazione, i dati esposti nel 2012 dall’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione - Vigilanza sui Contratti Pubblici), assieme a quelli riportati nel 2013 da una ricerca effettuata da Transparency International Italia, RISSC (Centro Ricerche e Studi su Sicurezza e Criminalità) e ISPE (Istituto per la Promozione dell’Etica in Sanità) dal titolo Corruzione e sprechi in Sanità, evidenziano l’enorme difficoltà che si prospetta nel sanare le discrepanze nell’offerta del servizio sanitario pubblico.

Per fare un esempio, traendo spunto dai due studi, comparando i prezzi di tutte le Asl regionali, il costo di un inserto tibiale può variare da 199 euro a 2.479, con una differenza del 1.145%; una protesi all’anca in ceramica, passa da 284 euro a 2.575, con una maggiorazione dell’806%. Dunque, dati che, secondo gli studi, rivelano come le risorse dei cittadini risultino ancora sistematicamente sacrificate sull’altare delle clientele, delle consorterie e della corruzione dilagante che modellano i rapporti tra aziende sanitarie, medici e aziende fornitrici. In conclusione, sempre a proposito dell’approvvigionamento delle varie forniture sanitarie, se sulla carta responsabilizzare le Regioni, monitorando i loro bilanci attraverso l’applicazione dei costi standard, può sembrare una soluzione semplice, nella realtà, come spiega il professor Giuseppe Vitaletti, presidente dell’Alta Commissione sul Federalismo Fiscale dal 2002 al 2006, in un intervista riportata da Stefano Sansonetti e Monica Tagliaprietra nell'articolo Sprechi di Stato, il fallimento dei costi standard. Ecco perché una siringa costa più al Sud che al Nord (“La notizia”, 26 ottobre 2013) la situazione appare diversa. “Le regioni sono vischiose da un punto di vista politico e le aziende fornitrici sono quelle che sono […] correggere questo stato di cose è una vera impresa. Ci sono resistenze immani, difficili da immaginare”.

 

Ricolfi e le troppe incognite

Tornando a una visione generale della questione, Ricolfi, nell’intervista citata, conclude con l’elenco delle troppe incognite ancora in sospeso. “Prima incognita: quanto tempo ci vorrà? Avremo un rilascio a pezzi e bocconi di decreti delegati, seguiti più o meno tempestivamente da norme attuative? Il passaggio completo ai costi standard potrà avvenire in tempi ragionevoli, o ci vorranno molti anni? Seconda incognita: le cinque regioni a statuto speciale conserveranno i loro privilegi, o dovranno adeguarsi alle nuove regole? Terza incognita: i costi della transizione faranno aumentare la pressione fiscale o la riforma sarà a costo zero? Ma l’incognita maggiore, a mio parere, è quella di cui nessuno parla: che cosa si intenderà per capacità fiscale di un territorio? Quando si dice che la perequazione dovrebbe compensare i territori a più bassa capacità fiscale, di solito non si precisa se per capacità fiscale di un territorio si intende quel che il territorio paga effettivamente oggi, o invece quel che potrebbe pagare se il suo livello di evasione fiscale fosse analogo a quello dei territori più virtuosi. Con la prima definizione di perequazione potremmo avere un’amara sorpresa: le regioni virtuose del centro-nord, come la Lombardia, l’Emilia Romagna e il Veneto, sarebbero chiamate a dare un doppio contributo di solidarietà: una prima volta – giustamente – per compensare il deficit di sviluppo economico dei territori meno ricchi, una seconda volta – ingiustamente – per compensare il deficit di senso civico dei territori ad alta evasione fiscale, quasi sempre coincidenti con i primi” (Federalismo/ Ricolfi: una strada che rivela molte incognite, cit.).

 

Muraro: rischio di un “doppio costo”

Citiamo infine l’analisi di Gilberto Muraro, professore emerito di Scienza delle Finanze presso l’Università di Padova, ne  Il federalismo costa solo se fallisce (pubblicato su “lavoce.info” il 20 febbraio 2009): “Se la macchina burocratica centrale non verrà ridotta in cambio della dilatazione di quella periferica, allora sì che il federalismo fiscale comporterà un doppio costo. Oppure se numerosi Comuni, Province e Regioni si terranno le maggiori risorse locali che una dilatata autonomia tributaria consentirà loro di prelevare e poi chiederanno a Roma quanto o più di quello che ottengono ora e lo otterranno da un governo e un Parlamento ricattati dai buoni sentimenti o preoccupati dalle prossime elezioni più che dalle crepe delle finanza pubblica, allora sì che il federalismo fiscale comporterà una spesa aggiuntiva e non un beneficio per la nazione. Non sono ipotesi astratte. È ben noto il paradosso della maggiore spesa e del maggiore impiego pubblico statale che si è manifestato dopo il forte decentramento di funzioni introdotto a fine anni ’90 dalle leggi Bassanini [che individuano le materie e i compiti riservati alle competenze dell’amministrazione dello Stato e delle amministrazioni nazionali o locali operanti in regime di autonomia funzionale, o in altre situazioni specificamente previste dalla legge di delega. In particolare stabiliscono che ogni altra funzione amministrativa e ogni altro compito non esplicitamente mantenuto in capo allo Stato devono obbligatoriamente essere attribuiti alla competenza delle Regioni o degli enti locali minori (NdR)]. E per quanto riguarda il mancato rispetto delle regole nel rapporto tra centro e periferia, esso rappresenta una potente chiave di lettura di una parte rilevante della storia finanziaria dell’Italia repubblicana. Fin dagli inizi, quando la Sicilia ottiene il diritto di trattenere praticamente l’intero prelievo tributario locale in cambio di maggiori impegni di spesa, in particolare in cambio dell’ingente spesa per l’istruzione, e poi si tiene le risorse continuando a mandare a Roma, cioè ai non siciliani, il conto delle scuole. E poi, con la politica successiva alla riforma fiscale degli anni Settanta, quando il governo pone agli enti periferici vincoli di bilancio che non fa rispettare e procede poi a sanatorie dei deficit e addirittura basa i successivi trasferimenti sulla spesa ‘sanata’ e quindi premia di fatto i Comuni con maggiori deficit (che è il motivo per cui i comuni veneti continuano a essere puniti per essere stati virtuosi [...]). E poi ancora, con i deficit della gestione regionale della sanità che nell’ultimo triennio hanno indotto a dare ad alcune regioni miliardi di fondi aggiuntivi rispetto a quanto loro attribuito dalla formula di ripartizione del fondo sanitario nazionale, che è tecnicamente una buona formula. E per arrivare ai giorni nostri, abbiamo già dimenticato i 140 milioni a Catania e i 500 a Roma di qualche settimana fa? [in riferimento ai soldi stanziati dal governo per i due Comuni all’epoca in emergenza finanziaria (NdR)]”.