La Buona Scuola
FAVOREVOLE O CONTRARIO?
La legge 13 luglio 2015, n. 107 definisce, per l’anno scolastico 2015/2016, un piano straordinario di assunzioni di docenti a tempo indeterminato, rivolto a vincitori ed idonei del concorso del 2012 e agli iscritti nelle graduatorie ad esaurimento.
Per l’anno scolastico 2016/2017 è previsto l’avvio di un piano straordinario di mobilità territoriale per tutti i posti vacanti e disponibili, rivolto ai docenti assunti a tempo indeterminato entro l’anno scolastico 2014/2015. Viene istituito l'organico dell'autonomia, formato da posti comuni, di sostegno e per il potenziamento dell'offerta formativa che, dall’anno scolastico 2016/2017, sarà determinato con decreti interministeriali ogni tre anni. L’organico sarà ripartito dal direttore di ogni ufficio scolastico regionale tra gli ambiti territoriali presenti nella regione e assegnato alle scuole sulla base del fabbisogno espresso nel piano triennale dell'offerta formativa, anch’esso previsto dalla legge.
Nella riforma centrale è la figura del dirigente scolastico cui è attribuito il compito di conferire incarichi triennali ai docenti assegnati all'ambito territoriale di riferimento. Novità sono previste anche sul tema della carriera dei docenti e della didattica. Nella fase di attuazione novantamila insegnanti sono stati assunti nel 2015. Al piano assunzioni è seguito poi un concorso per 63.712 posti, pubblicato il 26 febbraio 2016. La fase di attuazione della riforma ha riguardato anche il Piano nazionale digitale, l’alternanza scuola lavoro, l’aggiornamento professionale, nonché le misure in favore dell’edilizia scolastica e gli insegnanti, tra le quali il bonus per il merito dei docenti. Parallelamente a tale fase sono emerse numerose critiche all’impianto della riforma che si sono tradotte nella raccolta di firme per chiedere un referendum sulla legge 107 e alcune manifestazioni di piazza.
IL DIBATTITO IN 2 MINUTI:
La Buona scuola definisce, per l’anno scolastico 2015/2016, un piano straordinario di assunzioni di docenti a tempo indeterminato. È previsto un piano straordinario di mobilità territoriale per i posti disponibili, rivolto ai docenti assunti a tempo indeterminato. Il dirigente scolastico ha il compito di conferire incarichi triennali ai docenti assegnati all'ambito territoriale di riferimento.
La Buona Scuola si ispira alle esperienze straniere, in particolare al modello duale tedesco di alternanza scuola-lavoro. Propone una semplificazione dei contratti di apprendistato, la creazione di laboratori territoriali e collaborazioni agevolate tra scuole e aziende. L’alternanza scuola-lavoro riduce l’abbandono scolastico e può diminuire la disoccupazione giovanile.
L’alternanza scuola-lavoro, prevista dalla Buona scuola, è ispirato in particolare al modello tedesco. Nessuna imitazione di norme straniere può avere successo se calata in una società incapace di interpretare la legge. Esiste in Italia una diffidenza nei confronti dell’alternanza scuola-lavoro che non dipende da ragioni normative, ma da un rigetto concettuale di tale metodo educativo.
Il piano straordinario del governo si propone di svuotare le graduatorie ad esaurimento, così da risolvere il problema del sistema e poter bandire concorsi con cadenza regolare. Ciò ha tagliato fuori gli insegnanti più giovani. Il Consiglio di Stato ha ottenuto di poter inserire gli abilitati TFA nelle graduatorie ad esaurimento e di risolvere la loro l’esclusione causata dalla riforma.
Il Consiglio di Stato non ha stabilito l'inserimento in graduatoria nemmeno con riserva degli abilitati del TFA, ma ha solo ravvisato la necessità di una approfondita valutazione, chiedendo al TAR (Tribunale Amministrativo Regionale) di affrontare un esame della controversia. Ciò significa che non necessariamente il TAR si sentirà obbligato a rivedere gli orientamenti fin qui espressi.
La riforma della Buona Scuola affronta il problema dei precari. Il precariato è una piaga che ha avuto prima di tutto un costo economico rilevante — nel 2014 sono stati spesi 876 milioni di euro per coprire le supplenze annuali — ma anche un costo culturale e sociale. Il governo si è impegnato non solo ad assumere i precari, ma anche a farlo in tempi certi, contingentati e già calendarizzati.
La Buona Scuola lascia aperte diverse questioni sul precariato: gli insegnanti di II fascia, rimasti fuori dalla graduatoria ad esaurimento; i supplenti “lunghi”, che hanno fatto sostituzioni continue per oltre 36 mesi. Da ultimo c’è il tema dell’effettiva qualificazione degli insegnanti presenti in graduatoria che, essendo più anziani, non sono specializzati adeguatamente rispetto ai tempi.
I poteri al preside mostrano una concezione aziendalista e gerarchica della scuola. Questo potere viola il principio della libertà d’insegnamento nella scuola pubblica e la meritocrazia: gli insegnanti subiranno una limitazione del diritto di esprimere criticamente le loro opinioni. L’autonomia del preside è incompatibile con un’istituzione sovvenzionata dai contribuenti, come è la scuola.
Il potere del preside di scegliere i docenti dà modo di verificare l’idoneità dei candidati alle esigenze dell'istituto. Non ci sono rischi di clientelismo, poiché è suo interesse scegliere le persone più adatte al progetto educativo. Egli sarà diretto responsabile del proprio istituto. Esistono, poi, delle garanzie all’abuso del potere, in primo luogo perché anche i presidi saranno valutati.
La riforma ha diversi profili di incostituzionalità: l’alternanza scuola-lavoro, con l’obbligo di tirocinio, lede il diritto alla scelta del percorso di studio. I troppi poteri al dirigente scolastico, come individuare il personale, è lesivo di diritti costituzionali. Questi poteri possono condizionare la libertà d’insegnamento, poiché potrebbero portare a un adeguamento alla volontà del preside.
Il ministro Giannini ritiene che la riforma rinnovi il sistema scolastico e che, con il suo piano di assunzioni, attui la Costituzione. Alcuni commentatori confutano i dubbi di incostituzionalità, come quello legato al ruolo del preside, i cui poteri sarebbero troppo discrezionali. Questi sono in realtà limitati ad ambiti esterni alla libertà di insegnamento e basati su criteri predeterminati.
Per l’ex ministro Luigi Berlinguer, il sistema scolastico italiano ha un deficit di autonomia e non è al passo con quelli dei paesi avanzati. L’ostruzionismo contro la riforma è una difesa del passato. La legge valorizza l’autonomia scolastica, innalza la qualità della didattica, contrasta le disuguaglianze socio-culturali e territoriali e aumenta le risorse a disposizione del sistema scolastico.
Anche i detrattori della riforma valutano negativamente il sistema scolastico italiano. Tuttavia, la riforma proposta non è in grado di risolvere le criticità. I contrari arrivano a negare che si tratti di una vera riforma, qualificandola piuttosto come una riforma solo nominale, fatta di promesse irrealizzabili, che cela un adeguamento alle richieste europee di stabilizzazione del personale.
Le soluzioni del governo dimostrano l’atteggiamento sordo dell’esecutivo rispetto alle proposte fatte dai sindacati a tutela dei docenti. Uno degli effetti di questo piano sarà la mobilità forzata, conseguenza dell’attuazione del piano di assunzione. C’è, inoltre, l’obbligo di attingere alle graduatorie a esaurimento, anche se tali docenti non coprirebbero tutte le specializzazioni richieste.
La riforma parte dall’idea che la precarietà è una patologia della scuola da eliminare. Il provvedimento deve essere considerato positivo, per quanto permangano margini di miglioramento da valutare in seguito. Le ingiustizie maturate negli anni precedenti non potevano essere sanate integralmente a causa delle risorse limitate e della complessità delle medesime situazioni pregresse.
Il bonus merito docenti è attribuito in base a criteri non definibili oggettivamente
Il bonus merito dei docenti rappresenta l’introduzione di un primo meccanismo di valutazione efficace e concreto per migliorare la qualità dell’insegnamento e l’offerta formativa delle scuole. Si vuole introdurre un principio che riconosca il merito. Il modello è ampiamente diffuso in Europa. La scuola italiana era l’unica europea dove il merito individuale degli insegnanti non veniva riconosciuto e la progressione delle remunerazioni avviene solo per anzianità di servizio. Il principale dubbio riguarda i criteri di attribuzione del bonus, in quanto il budget messo a disposizione dal Ministero consentirebbe di premiare solo un numero ridotto di insegnanti. In realtà, proprio il numero ridotto di insegnanti che possono essere premiati da valore al bonus per il merito e riduce la discrezionalità del Dirigente scolastico. Inoltre, questa discrezionalità è limitata anche sul piano dei criteri, tra i quali vi è la reputazione dell’insegnante, che, lungi dall’essere arbitraria, è il precipitato di giudizio intersoggettivo della comunità professionale ed è dunque la migliore approssimazione a una oggettività comunque irraggiungibile.
La principale obiezione sul bonus merito dei docenti riguarda i criteri da utilizzare per la valutazione, tra i quali: la qualità dell’insegnamento, il successo formativo e scolastico degli studenti, le innovazioni didattiche e le responsabilità assunte. Trattandosi di una pluralità di fattori, si delega al comitato di valutazione la scelta di cosa debba intendersi per “merito”, con la conseguente possibilità di discrezionalità della selezione, nonché di comportamenti di docenti che influenzano negativamente la fase valutativa con condotte scorrette nei confronti dei colleghi. In alcune scuole è stato inserito tra i criteri di scelta per potere accedere al bonus un limite massimo di assenze, a qualsiasi titolo queste siano dovute. Il criterio è discriminatorio anche sotto il profilo della tutela della parità di genere, poiché penalizza maggiormente le docenti assenti per maternità.
In generale, è criticata l’idea di attribuire un premio legato alla capacità di insegnamento che è strettamente collegata alla relazione soggettiva docente-alunno e sulla quale incidono valori non quantificabili.
Il sistema alternanza scuola-lavoro incide positivamente sulla disoccupazione giovanile
Il testo della Buona Scuola si ispira alle esperienze straniere, in particolare al modello duale tedesco di alternanza scuola-lavoro, prevedendo programmi di apprendistato dal terzo anno delle superiori e includendo anche i licei. Coordinandosi con la riforma del mondo del lavoro il testo propone semplificazione dei contratti di apprendistato, creazione di laboratori territoriali per l’occupabilità e collaborazioni agevolate tra scuole e aziende per la creazione di percorsi di alternanza scuola-lavoro. L’alternanza scuola-lavoro, come dimostrano gli esempi stranieri, riduce notevolmente l’abbandono scolastico e, soprattutto, può creare un ponte di collegamento tra formazione e professione che diminuisca la disoccupazione giovanile. I vantaggi sono numerosi. Ogni studente potrà costruirsi un percorso personale, sperimentare le proprie passioni e rafforzare le proprie attitudini. L’alternanza scuola-lavoro consentirà una incisiva contaminazione tra territorio-studenti-imprese, valorizzando la specificità di ogni realtà. Rappresenta la possibilità di capire che la conoscenza tecnica-teorica dei giovani si può applicare utilmente in tutto il patrimonio del nostro paese.
Il sistema dell’alternanza scuola-lavoro, contenuta nella riforma della Buona scuola, è ispirato a modelli stranieri, in particolare a quello tedesco. Tuttavia è chiaro che nessuna imitazione di norme legislative straniere può avere successo se calata in un ambiente sociale incapace di interpretare e sfruttare correttamente gli spazi creati dalla legge. L’impatto della riforma — se non si scardina la dimensione culturale — cristallizzerà in norma gli stessi pregiudizi presenti in istituzioni, giovani e imprese. Esiste nel contesto italiano una diffidenza nei confronti dell’alternanza scuola-lavoro che non dipende da ragioni tecnico-normative, bensì da un vero e proprio rigetto concettuale del metodo educativo attuato mediante l’integrazione scuola lavoro, ovvero, più in generale, l’alternanza formativa. Poiché questa è alla base degli stage curriculari previsti ne "La Buona scuola, questo modello dovrà superare i medesimi pregiudizi che negli anni hanno bloccato anche l’attuazione dell’apprendistato, già previsto nel 2001. Ciò è concausa dell’incapacità della scuola di contribuire a dare soluzione al problema della disoccupazione giovanile.
Per il Consiglio di Stato è illegittimo il mancato inserimento in graduatoria dei TFA
l blogger Antonio Guerriero, cofondatore dell’Associazione Professionisti della Scuola, spiega la portata effettiva delle pronunce del Consiglio di Stato in materia di inserimento nelle graduatorie degli abilitati TFA (Tirocinio Formativo Attivo). Guerriero evidenzia in primis che non si tratta di sentenze, ma di ordinanze che quindi non hanno alcun carattere definitivo e che non dispongono neppure l'inserimento nelle graduatorie. Peraltro il Consiglio di Stato non ha stabilito l'inserimento in graduatoria nemmeno con riserva, ma ha soltanto ravvisato la necessità di una approfondita valutazione chiedendo al TAR (Tribunale Amministrativo Regionale) di affrontare un esame della controversia nel merito. Il ché significa che non necessariamente il TAR si sentirà obbligato a rivedere gli orientamenti fin qui sempre espressi.
Il Consiglio di Stato ha ottenuto un cambio di prospettiva dell’orientamento in materia di ammissione alle graduatorie ad esaurimento dei TFA (Tirocinio Formativo Attivo) di fatto consentendo a questi ultimi di superare l’esclusione prodotta dalla riforma della scuola, considerata illegittima. Il piano straordinario del Governo, infatti, si propone di svuotare le graduatorie ad esaurimento, dove sono iscritti i precari storici, così da risolvere un problema annoso del sistema e poter bandire in futuro concorsi con cadenza regolare. Tuttavia questo significa tagliare fuori gli insegnanti più giovani.
Anche la giurisprudenza dei tribunali di merito si è pronunciata, consentendo a un abilitato TFA di essere inserito nelle graduatorie ad esaurimento. Peraltro la soluzione definitiva, che supera la provvisorietà della decisione del Consiglio di Stato cristallizzandola, dovrebbe essere quella di intervenire sul testo di legge, secondo quanto sostiene anche Mariastella Gelmini di Forza Italia, autrice del relativo emendamento.
La riforma della Buona Scuola risolve il problema del precariato
La riforma della Buona Scuola per la prima volta affronta seriamente il problema dei precari. Era necessario infatti trovare una soluzione per i centomila precari delle cosiddette graduatorie in esaurimento, situazione che era stata ereditata dai precedenti Governi. Per molto tempo era presente una vera e propria rassegnazione ad affrontare il problema del precariato attraverso le graduatorie a scorrimento. Fino al momento in cui è iniziato il dibattito sulla riforma della scuola la reazione di fronte a qualsiasi proposta di valorizzazione del merito per i docenti era di segno negativo. Quella del precariato è stata una vera e propria piaga, che ha avuto prima di tutto un costo economico di notevole rilevanza — nel 2014 sono stati spesi 876 milioni di euro per coprire le supplenze annuali — ma anche un costo culturale e un costo sociale. Il Governo si è impegnato non solo ad assumere i precari, ma anche a farlo in tempi certi, contingentati e già calendarizzati.
Il piano delle assunzioni contenuto nella legge Buona Scuola lascia aperte numerose questioni attinenti al precariato. C’è il problema degli insegnanti di seconda fascia, che sono rimasti fuori dalla graduatoria ad esaurimento — la quale a un certo punto è stata chiusa —, pur essendo specializzati proprio nelle materie (matematica, fisica e scienze) in cui servono. Vi sono poi i supplenti “lunghi”, i più stabili dei precari, che hanno fatto sostituzioni continue, per oltre trentasei mesi. Da ultimo c’è il tema della effettiva qualificazione degli insegnanti presenti in graduatoria che tuttavia, essendo più anziani, non sono specializzati adeguatamente rispetto ai tempi. A complicare le cose è stato anche il Ministero, che non ha mai realizzato il promesso censimento di tutti i posti vacanti e utili ad assumere in ruolo nuovi insegnanti. Il rischio è che il permanere dei problemi del precariato apra la strada a numerosi ricorsi contro il promesso piano di assunzioni.
La riforma attribuisce troppo potere ai presidi
Il potere riconosciuto al preside di scegliere i docenti si concretizza nella possibilità di verificare la compatibilità tra le competenze e la professionalità dei candidati e le esigenze dell'istituto. Ciò non comporterebbe alcun rischio di clientelismo, in quanto a monte dell’esercizio di questo potere c'è tutto l'interesse del dirigente a scegliere le persone più adatte al progetto educativo, al fine di raggiungere i risultati prefissati. Inoltre, tale potere si traduce nella sistematizzazione di un’équipe di gestione, con un vantaggio per lo studente che potrà godere di un sistema più qualificato, con docenti che lavorano meglio, con maggiore qualità professionale, con una formazione in servizio adeguata e valutata. Per altro verso esistono delle garanzie all’abuso del potere da parte dei presidi, in primo luogo poiché anche il preside sarà valutato in base alle scelte che farà e in secondo luogo perché non è prevista una chiamata diretta degli insegnanti, ma la scelta da un albo territoriale di soli assunti. In altre parole il preside diventerà diretto ed effettivo responsabile della situazione del proprio istituto.
Secondo i critici il conferimento dei poteri al preside concretizza una concezione aziendalista, gerarchica e produttivistica della scuola. Peraltro questo potere di fatto attribuisce al dirigente scolastico le scelte didattiche e formative e la valorizzazione delle risorse umane e del merito dei docenti violando non solo il principio della libertà di insegnamento tipico della scuola pubblica, ma anche la meritocrazia: infatti con la riforma gli insegnanti subiranno una significativa limitazione del diritto di dare e ricevere criticamente diverse opinioni. Le stesse selezioni dei docenti non saranno più ispirate ai criteri vigenti i quali tengono conto di dati oggettivi che sono anzitutto l’ordine di graduatoria di merito. L’autonomia riconosciuta al preside è incompatibile con un’istituzione sovvenzionata dai contribuenti, come è la scuola, dove è per contro indispensabile che il vertice risponda a qualcuno. Potrebbero essere riconosciuti maggiori poteri del preside, a condizione di decidere i criteri del suo esercizio.
La riforma della scuola viola la Costituzione
Rispetto alle critiche provenienti dai sindacati e in generale emergenti nel dibattito pubblico Stefania Giannini, ministro dell’Istruzione, difende la riforma della Buona Scuola. Ritiene non solo che la riforma consenta di rinnovare il sistema scolastico italiano, ma che con il suo ampio piano di assunzioni attui la Costituzione. In particolare, altri commentatori hanno confutato alcuni dubbi di costituzionalità emersi. Tra questi quello relativo al ruolo del preside, i cui poteri sono connotati da eccessiva discrezionalità. Questi sono in realtà limitati dal fatto che si esercitano su vincoli esterni alla libertà di insegnamento (cioè di tipo organizzativo) e in base a criteri predeterminati e puntuali. Sono infondate anche le critiche che riguardano l’alternanza scuola-lavoro, che attua la Costituzione, e la presunta violazione del principio di uguaglianza, in quanto il criterio che sta alla base della riforma è quello del merito. Ciò in conformità con la Costituzione che prevede che la scuola è aperta a tutti, ma non è di tutti.
Il dibattito scientifico si è concentrato nell’evidenziare che la riforma contiene numerosi profili di incostituzionalità. In particolare il sistema dell’alternanza scuola-lavoro, con il conseguente obbligo di tirocinio, rappresenta un vulnus del diritto alla scelta del percorso di studio. Il conferimento di numerosi poteri al dirigente scolastico, in particolare quello di ‘individuare’ il personale da assegnare ai posti dell’organico, è lesivo di diritti costituzionalmente garantiti (uguaglianza, diritto al lavoro, buon andamento e imparzialità dell’agire amministrativo). Questi stessi poteri inoltre sono in grado di condizionare la libertà d’insegnamento, poiché possono costituire una forma di pressione e di adeguamento alla volontà di una figura monocratica. È violato anche il principio di parità tra le scuole pubbliche e private: la riforma stabilisce che le scuole possano ricevere fondi dai privati e dalle aziende.
La riforma è l’occasione per modernizzare la scuola italiana
Secondo l’ex ministro della Pubblica Istruzione e di Università e Ricerca Scientifica Luigi Berlinguer il sistema scolastico italiano è arretrato e bisognoso di un percorso di riforma. Infatti il modello italiano è caratterizzato da un forte deficit di autonomia e non al passo con il livello raggiunto dalla scuola dei paesi avanzati. Per questo motivo secondo Berlinguer l’ostruzionismo nei confronti della riforma de “La Buona Scuola” rappresenta in realtà la difesa del passato. Per contro il percorso di correzione, che il testo di riforma ha subito alla Camera, ha prodotto buoni risultati nell’ottica della modernizzazione come chiarisce anche la collega di partito Simona Flavia Malpezzi. La legge valorizza l’autonomia scolastica con l’obiettivo di innalzare la qualità della didattica, di contrastare le disuguaglianze socio-culturali e territoriali, di dare risposte efficaci al fenomeno della dispersione scolastica. È a supporto dell’autonomia e parallelamente aumenta le risorse a disposizione del sistema scolastico per garantire continuità didattica con un'offerta formativa più efficiente, flessibile, aggiornata.
Anche i detrattori della riforma condividono una valutazione negativa di partenza del sistema scolastico italiano che si caratterizza, tra l’altro, per diseguaglianza nell’accesso, scarse risorse, struttura arcaica dei cicli scolastici e regressione degli apprendimenti negli adulti. Tuttavia la riforma concepita dal Governo non è in grado di rimuovere gli ostacoli che impediscono al nostro sistema di assolvere pienamente ai compiti repubblicani. I più critici arrivano a negare che si tratti di una vera riforma, qualificandola piuttosto come una riforma meramente nominale, caratterizzata da promesse irrealizzabili. Secondo questi ultimi il processo di revisione del sistema scolastico – lungi dal poter essere qualificato come un percorso rivoluzionario – cela in realtà un adeguamento alle richieste europee di stabilizzazione del personale.
Il piano di assunzione dei docenti è irrazionale
Il ministro dell’Istruzione Stefania Giannini non ritiene sostenibili le contestazioni dei detrattori del piano delle assunzioni. Esso infatti – così come definito nell’ambito della riforma della scuola – riguardando centomila persone, per la prima volta garantisce il diritto di stabilità e di continuità didattica alla scuola. Nel concepire il piano si è operato a partire dall’idea che la precarietà fosse una patologia della scuola e, come tale, dovesse essere eliminata. In generale dunque il provvedimento deve essere considerato positivo, per quanto permangano margini di miglioramento che potranno essere valutati nella fase attuativa. Le situazioni di ingiustizia, maturate negli anni precedenti non potevano essere sanate integralmente a causa delle risorse economiche limitate e della complessità delle medesime situazioni pregresse la cui integrale sanatoria era giuridicamente dubbia e passibile di ricorsi. Per altro verso la scelta di bandire un concorso entro la fine dell’anno consente di completare il processo di revisione del sistema di accesso, nel cui ambito verranno valorizzati i titoli accumulati nella rispettiva esperienza.
Il sindacato evidenzia aspetti di irrazionalità del piano delle assunzioni, che sono legate alla mancata comprensione delle esigenze dei precari e all’obiettivo finale della ricerca di clamorosi effetti mediatici. Le soluzioni prospettate dal Governo non sono in grado di risolvere i problemi della scuola, ma anzi dimostrano l’atteggiamento sordo dell’esecutivo rispetto alle proposte formulate dai sindacati a tutela dei docenti. Uno degli effetti di questo piano sarà la mobilità forzata che rappresenterà una conseguenza dell’attuazione del piano di assunzione. Inoltre, quest’ultimo contiene anche un ulteriore paradosso rappresentato dall’obbligo di attingere per la copertura di tutte le cattedre solo dalle graduatorie ad esaurimento, ovvero tra docenti che non coprirebbero tutte le specializzazioni richieste dai ruoli disponibili. In particolare mancano diversi insegnanti di cui sarebbe prevista l’assunzione a settembre: 3.142 tra docenti che afferiscono a classi di concorso abbastanza tecniche. Tutti questi posti andranno “bruciati”. Almeno per questi casi sarebbe opportuno allargare i parametri del piano di assunzioni agli abilitati. Invece il Governo ha scelto un’altra via: i posti non assegnati andranno persi.