I quesiti referendari sono ammissibili ed espressione della democrazia

L’evidente incostituzionalità del referendum sull’art. 18.

Giuliano Cazzola, economista e politico italiano, mette in luce i profili di inammissibilità del quesito referendario sull’art. 18: “Dopo mesi in cui decine di costituzionalisti si sono dati da fare in tutti i modi per difendere gli sgorbi della legge Boschi, ora stanno in un silenzio assordante sui quesiti referendari della Cgil. Eppure, quello in materia di licenziamento è chiaramente inammissibile perché in contrasto con la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale per almeno due ragioni. La prima. La Corte ha posto tre requisiti come indispensabili per l’ammissibilità dei quesiti: la loro chiarezza, l’univocità e l’omogeneità. A proposito del licenziamento, invece, manca il requisito della univocità perché si tratta di tre quesiti distinti; in particolare il terzo introduce ex novo nell’ordinamento una norma mai esistita in precedenza (un nuovo articolo 18). Un elettore potrebbe essere d’accordo su uno o due di essi, ma non sul terzo. Con un quesito unico che contiene una pluralità di domande si coarta la volontà dell’elettore. La seconda. La Corte non ammette tecniche di ritaglio dei quesiti che utilizzino il testo di una legge come serbatoio di parole a cui attingere per costruire nuove disposizioni (addirittura lasciando sopravvivere solo alcune parole contenute in periodi diversi, separati dal punto, come per il comma 7 dell’art. 18). Il quesito deve riguardare l’abrogazione di norme la cui soppressione può far espandere la normativa residua, ma non può creare ex novo nuove disposizioni con tale tecnica di ‘taglia e cuci’. In questo modo il referendum abrogativo si trasformerebbe, di fatto, in un referendum propositivo surrettizio non previsto dal nostro ordinamento (lo prevedeva la riforma costituzionale respinta dal referendum del 4 dicembre)”(Giuliano Cazzola, Ecco i 2 dubbi costituzionali sul referendum contro il Jobs Act e l’articolo 18, “Formiche”, 16 dicembre 2016)

Pietro Ichino, giuslavorista e senatore del Partito Democratico, nell’intervista di Giovanna Casadio di “La Repubblica” mostra le sue perplessità sul quesito referendario riguardante l’art. 18: “Il Jobs Act non va toccato. Il referendum della Cgil azzera tutto il cammino fatto finora sul lavoro”. Esistono diversi profili di inammissibilità secondo Ichino: “Un primo profilo di inammissibilità del quesito sta nel fatto che esso deve avere un contenuto unitario. Qui invece ce ne sono addirittura tre: ‘volete abrogare la parte del Jobs relativa ai licenziamenti, per gli assunti dal marzo 2015?’; e poi ‘per gli assunti prima del marzo 2015, volete abrogare le modifiche dell'articolo 18 contenute nella legge Fornero del 2012?’; infine: ‘volete voi che il vecchio articolo 18, così ripristinato, si applichi a tutti i datori di lavoro che abbiano almeno sei dipendenti?’. Un secondo profilo di inammissibilità sta nel fatto che quest'ultimo quesito non ha per oggetto l'abrogazione di una norma, ma la creazione di una norma nuova, che non è mai esistita. Per questa parte, il referendum promosso dalla Cgil diventa propositivo. Ma l'istituzione del referendum propositivo è stata bocciata proprio dieci giorni fa con il referendum sulla riforma costituzionale”.

La posizione di Ichino sugli altri quesiti referendari

In merito al legame tra diffusione dell’utilizzo dei voucher e precarietà secondo Ichino “in un periodo in cui, come si è detto, sono aumentate di 1,2 milioni le assunzioni regolari, e tra queste quelle stabili di 800mila, si sono registrati anche 115 milioni di ore di lavoro accessorio retribuito con i voucher, cioè l'equivalente di circa 60.000 posti di lavoro precario se fossero stati tutti a tempo pieno. Non è plausibile che questi siano tutti casi di precarizzazione di lavoro che altrimenti si sarebbe svolto in modo regolare. […] Un contributo certamente l'hanno dato. Studiamo il fenomeno, individuiamo le anomalie da correggere, ma eliminare drasticamente i buoni-lavoro mi sembra proprio una misura demagogica. Porterebbe solo un aumento del lavoro nero” (Intervista a Pietro Ichino di Giovanna Casadio, Ichino: "Il Jobs Act non si cambia, quesito inammissibile", “La Repubblica”, 16 dicembre 2016).
Lo stesso Ichino nel suo sito personale spiega più approfonditamente i dubbi sui due restanti quesiti referendari. In merito al secondo, relativo all’eliminazione dei voucher, il giuslavorista afferma “Sul piano sostanziale a me non sembra ragionevole l’esito a cui mirano i promotori del referendum: cioè imporre che anche per prestazioni occasionali di breve o brevissima durata il datore di lavoro sia obbligato a compiere tutti i non semplici adempimenti burocratici previsti per la costituzione di un rapporto di lavoro ordinario. Se si accerta che il sistema dei voucher consente casi di trasformazione abusiva di lavoro regolare in lavoro accessorio, si corregga la disciplina vigente in modo da impedirlo, e/o si rafforzino le attività ispettive; ma eliminare questa forma semplice di pagamento porterà soltanto a una nuova fase di crescita del lavoro nero.
Credo che anche i promotori del referendum sarebbero pacificamente d’accordo su ciascuna di queste due affermazioni: A) ‘I buoni-lavoro svolgono una funzione positiva se fanno emergere il lavoro nero, assicurando maggiore trasparenza e protezione per la persona coinvolta’; B) ‘I buoni-lavoro producono un effetto negativo se consentono la trasformazione di lavoro regolare in lavoro accessorio col conseguente abbassamento dello standard di trattamento della persona coinvolta’. La questione, dunque, non si può risolvere a colpi di nuove norme o abrogazioni. Il problema sta solo nello stabilire se e quanto i 115 milioni di voucher utilizzati durante l’ultimo anno rientrano nel caso A, o invece nel caso B. E questo non lo si stabilisce né discutendone in un’aula parlamentare, né con un referendum, ma soltanto con le necessarie rilevazioni sul campo, compiute secondo i metodi rigorosi e con gli strumenti appropriati fornitici dalle scienze sociali. Fatto questo accertamento – non particolarmente difficile -, discutere sul che fare in modo pragmatico sarà molto più producente”. Con riferimento al terzo quesito, relativo alla disciplina degli appalti, Ichino evidenzia “La norma che con questo referendum si vuole abrogare è quella che consente al contratto collettivo nazionale di regolare la materia della corresponsabilità solidale tra committente e appaltatore in modo diverso rispetto alla disciplina standard posta dalla legge, in funzione delle caratteristiche ed esigenze particolari del settore, oppure in considerazione dell’attivazione di misure di controllo e protettive di natura diversa. Questa norma non sembra aver dato cattiva prova, nei quattro anni nei quali ha avuto applicazione.
In linea generale, l’inderogabilità di una norma protettiva serve per evitare che il singolo lavoratore, per difetto di informazione o per mancanza di forza contrattuale, rinunci a quella protezione, ritenuta dal legislatore necessaria. Ma quando a negoziare è l’organizzazione collettiva, e in particolare – come nel caso della norma qui in esame – il sindacato nazionale di settore, per un verso il rapporto di forza contrattuale tra le parti si riequilibra, per altro verso a negoziare dalla parte dei lavoratori c’è un team di rappresentanti esperti, in grado di valutare se, nella circostanza data, la rinuncia a una particolare protezione può essere accettata per aumentare le opportunità di occupazione (per esempio, nel caso che qui interessa: per ottenere un appalto che altrimenti potrebbe essere perduto). La tecnica normativa adottata dalla legge n. 92/2012, che va sotto il nome di ‘garantismo flessibile’, è normalmente praticata nel nostro ordinamento fin dalla fine degli anni ’70, e mira a restituire al sistema delle relazioni sindacali degli spazi che altrimenti risultano indebitamente compressi dalla rigidità della legge. Nella dialettica interna al movimento sindacale è la Cisl che maggiormente rivendica l’allargamento di questi spazi; ma anche la Cgil solitamente si è mostrata d’accordo su questa scelta legislativa, che rafforza il ruolo negoziale del sindacato” (Pietro Ichino, Appunti sui referendum promossi dalla CGIL in materia di lavoro, ”pietroichino.it”, 14 dicembre 2016).

 

Il necessario superamento dell’ancoraggio culturale al passato

Il docente Massimo Balducci mette in luce i possibili effetti negativi di un referendum sul Jobs Act: “Il dibattito sul jobs act e sul referendum promosso dalla Cgil, mirante a renderlo vuoto, tralascia di prendere in considerazione un aspetto tecnico, in quanto tale ostico, ma di fondamentale importanza. Si tratta del fatto che l’architettura del jobs act delinea di fatto il passaggio dal sistema di inquadramento del personale noto tecnicamente come career system e al sistema noto come job system. Vediamo di che cosa si tratta. Il career system, che si è affermato all’inizio del ‘900, inquadra – e remunera – il personale esclusivamente in livelli gerarchici tralasciando gli aspetti relativi alla specializzazione professionale e alla produttività. Il job system inquadra – e remunera – il personale per quello che effettivamente fa. Il job system è molto più elastico del career system e più ancorato alla realtà della singola impresa mentre il career system tende ad uniformare tutti i dipendenti a livello territoriale (non a caso nel jobs act, conformemente ai canoni del job system, si dà spazio alla contrattazione aziendale rispetto a quella territoriale). Il job system rappresenta una precondizione ineludibile per l’adozione di un modello organizzativo basato sui processi e non sul potere gerarchico.
Rimanere ancorati al career system significherebbe, dunque, minare la possibilità di migliorare la qualità die nostri prodotti. Il job system si caratterizza per un costo del lavoro per unità di prodotto (CLUP) molto più basso di quello che si ritrova dove vige il career system (secondo i dati trovati da un mio studente durante un lavoro di tesi si arriva a costi più bassi di ca. il 60%), ma per un costo orario più alto (sempre secondo la citata tesi, dove vige il career system il dipendente guadagna ca. il 20% in meno rispetto a dove vige il job system). In altre e più crude parole: dove vige il job system (quello di fatto prefigurato al jobs act) il dipendente guadagna di più e i prodotti/servizi realizzati costano di meno e sono di migliore qualità”. Inoltre evidenzia Balducci “Il jobs act, in linea con i canoni del job system, si basa sulla competizione tra gli individui e sulla collaborazione tra gli stakeholders. Il career system si basa sulla solidarietà tra gli individui e sulla contrapposizione dura tra gli stakeholders. Un modello di inquadramento basato sui livelli gerarchici (come il career system) prefigura una organizzazione intesa esclusivamente come catena gerarchica in cui il lavoratore è passivamente subordinato alla direzione, spesso confusa con la proprietà, ed in cui il management è concepito come alter ego del proprietario e non come professionista. Qui riemerge un tratto culturale della CGIL che concepisce i rapporti di lavoro come rapporti di contrapposizione tra il capitale e la forza lavoro non lasciando alcuno spazio alla professionalità”. Di conseguenza “questo ancoraggio culturale al passato è idiosincratico, non solo con i principi del total quality management (basato sulla collaborazione, la competizione e il miglioramento continuo), ma anche alla legislazione comunitaria in materia di lavoro che oramai ha superato l’approccio delle relazioni industriali per adottare quello del dialogo sociale, ponendo la Cgil in una posizione al limite della legalità comunitaria” (Massimo Balducci, Tutti gli effetti negativi del referendum della Cgil contro il Jobs Act , “formiche”, 25 dicembre 2016)

Il quesito sull’art. 18 è ammissibile

Gaetano Azzariti, costituzionalista, spiega le ragioni specifiche dell’ammissibilità del quesito sull’art. 18: “Si stanno diffondendo voci allarmistiche. La Corte costituzionale si starebbe orientando a non ammettere il referendum sull’articolo 18. Si indicano addirittura già i nomi dei giudici favorevoli e di quelli contrari.
Noi non abbiamo nessuna indiscrezione, ma pensiamo non siano attendibili queste previsioni, perché riteniamo infondate le argomentazioni giuridiche che possono sbarrare la strada al diritto costituzionalmente tutelato di votare sul quesito proposto dalla Cgil. Pietro Ichino ha sollevato due obiezioni per motivare l’inammissibilità, entrambe inconsistenti alla luce della pregressa giurisprudenza costituzionale. Il primo profilo riguarderebbe una supposta mancanza di contenuto unitario, ma la Corte ha sempre ritenuto che fosse sufficiente l’omogeneità del quesito (anzi ‘una matrice razionalmente unitaria’), ammettendo in passato referendum assai articolati anche su più atti normativi. Nel caso ora sottoposto al giudizio della Consulta appare ben difficile sostenere la non omogeneità di una domanda che chiede la ‘reintroduzione della reintegra in caso di licenziamento senza giusta causa e sua estensione alle imprese sopra i 5 addetti’: questo il titolo posto al quesito che corrisponde al contenuto della richiesta. La seconda presunta ragione di inammissibilità sarebbe prodotta proprio dall’ultima parte del quesito che allarga la tutela a tutte le imprese con più di cinque dipendenti. Grazie ad una sapiente manipolazione del testo l’abrogazione della norma introdurrebbe una diversa disciplina estendendo le garanzie dei lavoratori in ambiti non previsti neppure dalla precedente normativa. In tal modo, si sostiene, cambia la natura del referendum, non più solo abrogativo, così come definito dall’articolo 75 della nostra Costituzione, bensì propositivo. Un argomento polemico ma infondato. La polemica politica sottesa è espressa in termini derisori e rancorosi. Il referendum propositivo era previsto dalla riforma costituzionale bocciata il 4 dicembre. Dunque, il sottinteso provocatorio formulato da un fautore della riforma costituzionale è il seguente: se si fosse cambiata la costituzione allora sì, ma ora non potete che prendervela con voi stessi. Tralasciamo il fatto che il referendum propositivo contemplato dalla riforma non avrebbe cambiato nulla, anzi nulla era se non un annuncio, con un rinvio ad una successiva legge costituzionale che chissà quando sarebbe stata approvata. Veniamo invece alla sostanza dell’obiezione mossa. Essa semplicemente, anche in questo caso, non tiene conto della giurisprudenza costituzionale e della realtà che ha determinato. Referendum manipolativi sono stati svolti in molte occasioni (a cominciare da quelli elettorali che manipolativi lo devono essere per necessità). Ma quel che più conta è che il giudizio su un referendum manipolativo dell’articolo 18 c’è già stato.
Nel 2003 fu ammesso, infatti, un referendum i cui effetti erano ben più «propositivi» di quelli attualmente attesi dall’abrogazione delle norme sottoposte al corpo elettorale (sentenza numero 41 del 2003). In quell’occasione il quesito aveva come sua espressa finalità quella di estendere a tutti (anche alle imprese al di sotto dei quindici dipendenti) ‘l’ambito e i limiti di operatività della tutela reale apprestata dall’articolo 18 della legge numero 300 del 1970’.
La Corte per ritenere oggi inammissibile il quesito dovrebbe smentire questo precedente. Non vedo ragioni per farlo” (Gaetano Azzariti, Perché è ammissibile il referendum sull’articolo 18, “Il Manifesto”, 29 dicembre 2016).

L’inammissibilità del quesito sull’art. 18 è un errore logico-giuridico

Luigi Mariucci, professore ordinario di Diritto del lavoro all’Università di Venezia - Ca’ Foscari, interviene sulla decisione della Corte costituzionale di bocciare il quesito referendario sull’art. 18 evidenziando la contraddizione emergente nel suo orientamento: “Nel 2003 la Corte costituzionale ha ritenuto ammissibile un referendum che azzerava la soglia di applicazione dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori, a seguito del quale la reintegrazione in caso di licenziamento ingiustificato si sarebbe applicata a ogni unità produttiva comprese quelle con un solo dipendente (sentenza n.41/2003). Oggi invece la stessa Corte dichiara inammissibile un referendum che, a seguito di varie abrogazioni parziali, avrebbe conservato la soglia dei 5 dipendenti, ora prevista per le imprese agricole. Se ne deduce che se la Cgil avesse proposto un quesito referendario massimalista, con abrogazione totale della soglia, forse la Corte non avrebbe potuto discostarsi da quanto deciso nel 2003. Si tratta di un singolare paradosso, inspiegabile sul piano logico-giuridico. […] Sul piano logico-giuridico la sentenza della Corte costituzionale è fortemente discutibile. Sul piano politico, non della politica contingente ma di quella regola di fondo costituita dal ‘Salus Reipublicae suprema lex’, vale a dire dalla salvaguardia dei valori costituzionali di fondo di cui la Corte costituzionale dovrebbe costituire un imprescindibile presidio, si può dire che questa sentenza è semplicemente sbagliata. Impedire ai cittadini di pronunciarsi nel merito di singole questioni cruciali, come quella delle politiche del lavoro, salvo poi alzare vani allarmi sulla crescita dell’astensionismo elettorale e sulla abissale distanza tra politica e cittadini, consiste in un puro atto di autolesionismo. Così si alimentano i populismi, invece che cercare di contrastarli con risposte razionali.” (Luigi Mariucci, Jobs Act, “la bocciatura del referendum sull’articolo 18 è un errore logico-giuridico e un paradossale boomerang politico”, “Il Fatto Quotidiano”, 12 gennaio 2017).

Il quesito sui voucher è una questione di democrazia

Marta Fana, ricercatrice, in merito al referendum sui voucher spiega le ragioni dell’ammissibilità “Il verdetto della corte costituzionale sui referendum sociali promossi dalla Cgil ha giudicato ammissibili i quesiti riguardanti l’abrogazione dell’istituto dei voucher e l’introduzione della clausola di responsabilità negli appalti per le imprese. Ha invece bocciato il quesito sul ripristino dell’articolo 18. Tra i due quesiti ammessi, quello che ha più fatto discutere è sicuramente il primo: i voucher”. La Fana evidenzia tuttavia che la liberalizzazione dei voucher ha come conseguenza la sostituzione di questo sistema con il regolare rapporto di lavoro “l’attuale normativa mostra i segni della progressiva e totale liberalizzazione dei voucher rispetto al tipo di regolamentazione iniziale il cui utilizzo era limitato ai pensionati e a chi percepiva un sostegno al reddito (i disoccupati, i cassintegrati eccetera) e allo stesso tempo escludeva la possibilità di ricorrere al lavoro accessorio alle attività imprenditoriali e alla pubblica amministrazione. Oltre alla liberalizzazione degli ambiti di applicazione, l’ultima riforma del lavoro, il jobs act, ha infine esteso il limite di reddito che ciascun lavoratore può percepire in un anno attraverso i voucher, portandolo da cinquemila a settemila euro. Poiché ai committenti, cioè i datori di lavoro di qualunque natura, non si applica alcun limite né in termini monetari e neppure nel numero di lavoratori voucherizzati, lo strumento dei buoni lavoro è per definizione – oltre che di fatto – un sostituto di regolari rapporti di lavoro”. L’immediata conseguenza del ricorso ai voucher è che “L’occasionalità del lavoro, se per definizione rende precario il lavoratore già nelle sue forme più strutturate, una volta gestita tramite i voucher produce l’abbattimento totale dei diritti, monetari e non: compensi inferiori a parità di lavoro svolto, scarsissima contribuzione previdenziale e nessun accumulo di diritti quali la disoccupazione, la maternità, le ferie. Il sistema dei buoni lavoro è allora non uno strumento di emersione del lavoro nero, ma uno strumento di abbattimento del costo del lavoro a totale beneficio delle imprese. Inoltre, che non si tratti di emersione risulta evidente dalle considerazioni della già citata ricerca Inps, secondo cui i buoni lavoro costituiscono la punta regolare di un iceberg che rimane appunto sommerso”. Inoltre “Sebbene il lavoro irregolare costituisca un problema strutturale dell’economia italiana, al pari dell’evasione fiscale, sostenere che i voucher possano risolvere la questione non fa altro che rafforzare la tesi secondo cui per risolvere i problemi delle imprese italiane e del loro rapporto con lo stato bisogna agire sul lavoro, o meglio sulla cosiddetta ‘svalutazione interna’, appunto comprimendo i diritti e i salari. Infine, ma non meno importante, l’utilizzo di voucheristi rappresenta anche il tassello più avanzato della frantumazione del mondo del lavoro come soggetto sociale. Non a caso l’unità dei lavoratori e la loro sindacalizzazione (confederale o di base) è percepita come un ostacolo dalle imprese poste di fronte a rivendicazioni collettive e non più libere di sfruttare il ricatto individuale” Per questo, conclude la Fana “il referendum sull’abolizione dei voucher e sugli appalti è l’occasione per ricompattare socialmente e politicamente quella fetta di società nata senza o spogliata dei suoi diritti sociali. Quella classe, si sarebbe detto un tempo, che ha tutta la necessità di riconoscersi e prendere coscienza di sé. In questo senso, i referendum non sono che l’inizio (potenzialmente) di un processo politico molto più profondo”. (Marta Fana, Abrogare i voucher è una questione di democrazia e civiltà , “Internazionale”, 12 gennaio 2017).

Il timore del referendum

Maurizio Landini, sindacalista e politico italiano, segretario generale della FIOM-CGIL, intervistato da Luca De Carolis, sostiene “Hanno paura dei referendum sul lavoro, è evidente. Ma l’unico modo per evitarli è cancellare le leggi sbagliate del governo Renzi: niente vie di mezzo”. Secondo Landini “bisogna aspettar il giudizio della Consulta sui quesiti, previsto per l’11 gennaio. Detto questo, se il governo vuole evitare la consultazione può lavorare alla legge di iniziativa popolare sul tema, depositata in Parlamento, che riscrive il diritto del lavoro. O comunque cancellare le brutte norme degli ultimi anni, nel modo in cui lo chiedono i quesiti referendari. Va ripristinato ed esteso l’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori, non basta più quello del 1970. Bisogna tornare alla responsabilità in solido di appaltatore e appaltante in caso di violazioni nei confronti del lavoratore. E vanno cancellati i voucher” (Maurizio Landini intervistato da Luca De Carolis, Il referendum sul Jobs Act fa troppa paura: preferiscono farsi sfiduciare, “Il Fatto quotidiano”, 16 dicembre 2016).